浅议中央转移支付中存在的问题及对策(07-10-29)

　　中央转移支付制度是落实科学发展观、优化经济社会结构、促进基本公共服务均等化和区域协调发展的重要制度安排。我国中央财政自1995年开始对地方实施转移支付，目前中央转移支付已占中央财政总支出的57%，占地方财政支出的45%。本文以Y省专项转移支付审计为例，结合近几年中央转移支付审计调查中发现的诸多共性问题，对中央转移支付制度实施过程中的主要问题作一简要分析，并提出完善中央转移支付制度的政策建议。

　　一、中央转移支付中存在的主要问题

　　（一）预算编报不完整

　　在近几年的中央转移支付资金

审计调查中，审计署曾指出了地方本级预算编报中央补助收入不完整的问题，财政部也进行了调查研究，出台了相关规定加以规范。但从近几年审计情况看，这个问题仍未得到有效解决，如Y省有148.72亿元中央专项资金未按照财政部的规定编入2007年省本级预算，漏编比例为100%。这个问题一定程度上凸显了地方政府和有关部门依法

理财意识不强，各专项投入在年初预算的基础环节未能强化，结果是预算执行结果与年初预算出入较大，未编入预算的这部分资金实际上是脱离了省级人大的审查监督。

　　究其原因，一是中央预算年初没有将中央转移支付分解到地区和项目，而且省本级预算编报的时间早于全国人大审查批准中央预算的时间，地方政府在编制预算时难以对中央补助资金特别是专项补助的数额作出预计。二是一些地方政府及其财政部门自觉接受人大监督的意识不强，能不编就不编。

　　（二）固定补助占比过大

　　2006年，Y省共收到上级补助收入148.72亿元，在省财政厅内部分为经建处、社保处、农业处等9个职能处室进行管理。据调查，上述补助收入近几年较为固定的收入项目涉及金额101.96亿元，占上级补助收入的68.56%。

　　在中央补助收入中相对固定收入比例过大，多是考虑各部委长时间形成的既定管理格局，采取定额分配或平均分配的办法形成，加之项目资金采用逐级申报与层层审核确定，在中央层面下拨时间就明显滞后，在转移支付最终环节上，存在着资金分配与实际使用情况严重脱节的问题。一些中央专项资金已经固化为地方财力性补助，主要用于解决县乡财政困难，资金使用范围扩大，失去了补助原意；一些中央专项资金长年滞留，资金使用效率得不到保障。

　　（三）专款失去补助原意

　　2006年，Y省共收到上级补助收入148.72亿元，年终指标结余8.49亿元，其中包括特大自然灾害灾后重建补助1100万元、农业自然灾害救助资金600万元、教科文单位救灾经费300万元。据调查，上述三项救灾经费结余的主要原因在于：

　　1.在中央层面下达时间就已经滞后：特大自然灾害灾后重建补助1100万元于2007年1月下达，农业自然灾害救助资金600万元于2006年12月下达，教科文单位救灾经费300万元于2006年11月下达。

　　2.除上述特大自然灾害灾后重建补助1100万元外，2006年涉及“自然灾害生活救助”指标，还包括春荒补助5380万元、冬令补助5600万元、特大自然灾害救济补助1390万元，这些“自然灾害生活救助”项目在设置上交叉重复，有的已固化为地方财力性补助，不具有针对性，资金分配与实际使用已严重脱节，科目设置已不符合政策初衷。

　　3.除上述农业自然灾害救助资金、教科文单位救灾资金外，相关的救灾经费还包括基建部门救灾资金、地质灾害补助资金、农业救灾资金、广播电视扶贫救灾资金、医疗卫生救灾资金、教育部门救灾资金、政法部门救灾资金等，这些救灾资金分散于各部门，已经相对固化为各部门的经费补助，使资金难以统筹安排，合理配置，发挥资金使用效率。

　　（四）对口下达资金不利于预算管理

　　每年，除由财政部门下达的中央专项补助外，Y省部分厅局还可收到其对口部委下达的对口补助资金，审计人员抽查了涉农的农业厅、水利厅、林业厅、气象局等13个厅局发现，2006年该13个厅局共收到中央部委对口下达资金5.75亿元。在省以下，各职能厅局又可向各地市财政对口处室安排资金。

　　财政部门在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，一些部委利用职权向地方各职能厅局安排资金，各司局、地方各厅局向地方财政对口处室安排资金，这种做法缺乏依据，违背财政分级管理的原则，存在以下隐患：

　　1.打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道，造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实。而目前上级专项补助大多没有编入地方本级预算，不利于地方政府的管理和人大的监督。

　　2.一些资金名义上是专项转移支付，实际用作部门经费或系统内经费补助，也养成了地方政府 “跑部（步）向钱（前）” 的习惯，由此导致一大批政府官员“权力寻租”，存在少数部门利用职权为本部门、本单位谋取利益，贪污腐化的可能性，结果是让国家受损害而使部门获利。

　　3.有些项目分散在各部委、各司局多头审批管理。这种重复设置项目、多头审批的做法，使资金难以统筹安排，合理配置，并造成一些地方多头申请，重复要钱。

　　二、进一步完善中央转移支付制度的政策建议

　　从目前政府间财政收入划分情况看，中央和省级政府间的收入划分基本统一，但是，省级以下却不尽一致。因此，优化转移支付结构，重点在于完善省级以下转移支付制度，主要包括以下三个方面：

　　一是优化转移支付结构，发挥转移支付调节地区间财力差距的作用。中央财政新增财力除了安排本级支出正常增长外，主要用于增加一般性转移支付，重点帮助县乡解决财力不足问题，缓解县乡财政困难；同时严把专项补助立项关，建立严格的专项补助项目准入机制。

　　二是清理整合专项转移支付。根据政府间支出责任划分，清理和压缩现有的专项转移支付项目；属于地方支出责任范围内的事务，中央不安排专款；取消现有专款中名不副实和过时的项目，整合重复交叉项目。

　　三是改革省以下财政转移支付制度，在确保各项

宏观调控措施有效实施的同时，兼顾地方利益，调动地方政府推动经济发展的积极性，实行以奖代补政策，建立激励约束机制。每年新增一般性转移支付实行上不封顶，下予保底。一般性转移支付分为两部分兑付：一部分为稳定增长转移支付，县域经济财政发展只要能够维持上年水平，就可得到，确保县域财力稳步增长；另一部分为激励机制转移支付，与综合收入增长率挂钩，综合收入增长率越高，所得激励机制转移支付就越多。（作者：审计署驻昆明特派员办事处张咏梅）

　　

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