浅议农村公路建设和管理中存在的绩效问题（07-10-25）

　　今年，各地审计机关结合自身实际，分别开展了农村公路建设和管理绩效审计调查。根据审计调查结果，农村公路建设和管理绩效存在以下问题。

　　一、投资管理绩效问题

　　现行的建设计划管理模式和建设标准与地方农村公路建设实际需求并非十分吻合，给投资效益带来了一定的负面影响：

　　（一）计划管理不够科学，降低了管理效率与投资效益。

　　1、计划与进度脱节，加剧了建设资金不足的矛盾。如：2006年国债项目及通达工程已基本完工，各县“村村通”工程也已全面开工建设，急需大量资金投入；而“车购税”资金补助计划至06年末才出台，“村村通”工程省补资金实际到位数仅为计划的70%。由于上级建设资金不能及时、足额到位，致使基层建设单位无法依据合同支付工程款，降低了基层单位的信用度，削弱了其管理能力，降低了管理效率，制约了国家补助资金投资效果的及时发挥。

　　2、计划管理过细，业主单位缺乏根据实际情况进行调整的自主权，造成建设资金假性闲置。项目计划对 “建设标准”、“实施时间”等都作了具体要求，并据此下拨补助资金，但实施中往往变数很大，不少工程因不具备条件未能按计划开工建设，而上级补助资金已下拨，地方又没有计划项目的调整权，该部分资金只得暂时“闲置”在有关主管部门，其投资效益无法得以及时体现。

　　（二）建设标准过低，限制了通行能力的充分发挥。

　　首先，计划建设自身标准不高。国债项目、通达工程建设标准多为三、四级公路，标准较低，结构较薄；养护稍不及时，就会破损严重，尤其是部分砂石路面，历经风雨，水坑连连，难以通行。“村村通”工程路面设计宽度仅为三米五，错车困难，易发生交通阻塞或事故。其次，实施过程中，少数项目的设计标准或施工标准存在“缩水”现象，通行能力大大降低。

　　 二、资金管理绩效问题

　　（一）县级配套资金难以及时、足额到位，乡村和农民筹资压力大，影响了工程进度和质量。

　　县级配套资金到位不足，导致征地、拆迁等工作进展缓慢，不少工程因此未能如期开工；有的为减少投资，擅自降低路面结构层厚度，影响了工程质量。同时，村民筹资额占已到位配套资金总额的近“半壁江山”。一方面，村民筹资热情高涨；另一方面，反映出部分乡镇存在向农民和受益群众转嫁配套资金筹集任务的现象，增加了农民负担。

　　（二）资金分散， 管理多头，拨款环节复杂，增加了资金的管理和流动成本。

　　市、县两级至少有财政、交通、公路、发改、工程指挥部等五个部门、八道环节交叉管理并掌握着部分农村公路建设资金，管理效能明显降低，建设资金大量滞留于流通环节，或长时间地在部门间“旅行”。管理部门众多，表面看似增强了相互制约的力度，实际上却没有任何一个部门真正掌握和了解建设资金的全面情况；再加上部门间相关信息的沟通渠道不畅，不仅检查监督的难度进一步加大，且易导致项目管理混乱，甚至留下监督死角，产生违纪违规或腐败现象。与此同时，用款单位的人际交往成本和时间也相应增长。

　　（三）少数单位财务制度执行不力，票据管理不规范，部分建设资金存在安全隐患。

　　抽查结果表明，绝大多数管理、建设单位能较好地执行有关财务制度，但亦有少数单位存在财务制度执行不力、票据管理不规范等现象，削弱了对建设资金安全的监管力度。

　　三、工程管理绩效问题

　　（一）少数工程业主不明确，招投标和监理制度执行不力，工程管理手段弱化。

　　1、少数项目业主不明，职责不清，管理体制不顺。部分农村的道路、桥梁等工程，有“以工代赈”安排的资金，直接由县发改委牵头主持招投标，实施工程项目管理，但这极易形成“三不工程”，即：乡镇业主不明自身责任，交通主管部门不便负责，发改委因其职能所限无法负责。体制不顺，则易造成工程管理混乱和监督措施失效。

　　2、部分工程招投标行为不规范。工程设计、工程监理未进行公开招标，部分单项工程施工招标流于形式，借用施工资质、挂靠、转包等现象较多。

　　3、缺乏完善的工程监理制度。工程监理单位基本上都是委托一家承担，如“地方公路工程监理公司”或该公司再委托的有关县级交通、公路管理部门。施工现场的监理人员绝大多数为这些部门的工程管理及技术人员，或乡镇公路管理人员。其中，部分人员并无监理资质，且其所在单位即为项目业主，监理职能往往被业主的管理职能所替代，监理工作的力度大打折扣。

　　（二）基层质量监督机构工作效率低下，质量监督机制发挥不理想，直接影响了工程质量控制的效果。

　　市级交通主管部门每季度将针对农村公路施工质量组织一次全面检查，以便尽早发现问题，及时督促整改；但

审计调查中，并未发现基层质量监督机构落实整改的意见及整改结果资料。不少基层单位质量保证体系不够健全，监督机制未能正常发挥，按规定设立的通达工程和村村通工程县中心实验室运作启动缓慢，配备的检测仪器设备使用频率不高。在实际工程施工管理中，基层质量监督机构的职责未得到充分发挥，质量控制在许多方面不符合规范要求，以致屡查屡犯。

　　 四、养护管理绩效问题

　　尽管有关职能部门做了大量细致的工作，但“农村公路养护资金不足、管理力度不够”仍为制约地方发挥农村公路巨额投资长久效益的主要矛盾。

　　（一）养护资金投入不足，养护质量水平不高，“前修后坏”现象时有发生，农村公路建设投资效果逐步抵耗。

　　县级政府财力不足，公路养护资金来源单一，上级部门下拨的养路经费主要用于养护工的人头经费及办公费用，专项用于工程养护的比例很小，油路老化问题严重。如对破损的乡、村级道路只进行简单地修补坑槽，对道路的涵洞、边沟及构造物重视不够；不少乡、村级道路存在边沟不畅、高路肩及蒿草未除等现象，严重地影响了道路的正常使用。

　　（二）养护考核制度难以兑现，养护管理力度不够，农村公路养护工作难以形成良性循环的长效机制。

　　重建轻养现象较为突出，地方公路局虽制定了完整的养护考核制度，但未能完全兑现，减弱了养护管理力度。突击性养护多，日常养护少，不仅缩短了公路使用寿命，也增加了养护成本；动态管理实施不够，未完全坚持路巡、路查制度化，公路沿线侵占路产、路权、违规堆放等现象时有发生；个别县因撤乡并镇，人事调整等因素，乡镇、行政村的“三六一机制”未有效衔接，行政村签订的养护合同不规范，有的甚至仍未进行养护等。

　　 五、环境绩效评估问题

　　局部区域原有的生产、生活、生态格局发生变化，自然环境受到间接影响：建设过程中对地表土壤的搅动，改变了局部水系构架，打破了原有平衡，并成为水土流失的诱因之一；因新征或置换土地，区域土地利用格局和土地生产能力发生变化，农业生产环境受到一定影响；新增路网使局部环境的区域划分发生改变，道路绿化未能及时跟上，影响了绿地、植物调控环境的能力和水平；少数乡村为了眼前利益，依托刚刚贯通的农村公路对当地自然资源进行掠夺式开发，当地的环境状况骤然严峻。（ 作者：安徽省安庆审计局蒋泽贤 王 晖 ）

　　

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