浅谈村干部经济责任审计工作的有效运行机制（07-10-24）

　　近年来，随着农村经济的快速发展，各地城乡一体化及新农村建设步伐日益加快，村干部经济责任审计逐渐成为维护农民群众利益、加强农村基层党风廉政建设、凝聚民心、构建和谐社会的重要措施。村干部经济责任审计工作普遍起步于上世纪90年代初期，目前，主要是由各乡镇农经管理站接受乡镇党委、政府及纪检监察部门的委托组织实施审计，但因受体制、机构及分工等多方面客观因素的影响，村干部经济责任审计工作开展情况极不平衡，缺乏统一规范的审计工作程序和组织方式方法，缺乏有效的审计执法手段，村干部经济责任审计工作的预期和效果存在着较大的差距，工作运行机制亟待进一步完善。

　　一、村干部经济责任审计工作存在的困难和问题

　　村干部经济责任审计工作虽然在维护新时期农村改革、稳定、发展，提高涉农资金管理使用效率，发展社会主义民主政治、建立廉洁、高效村级组织等方面正发挥着积极的作用，但由于受审计背景、审计体制等诸多主客观因素的影响，这项工作还面临着许多困难和问题。

　　（一）农村审计环境差，个别村干部法制意识淡薄。由于村干部经济责任审计工作还处于探索阶段，宣传力度不够，社会各界对它的认识也不尽一致，导致村干部经济责任审计工作的环境不理想。在经济责任审计过程中，有些村干部和群众不理解、不支持、不配合，离任村干部、会计拒不交账，更有甚者，家族势力大的村干部会采取不正当手段设置障碍，百般阻挠，造成审计工作进展不顺利或不能正常开展。

　　（二）农村审计工作组织管理体制未理顺，审计力量不适应形势要求。农业部、监察部、国务院纠风办下发的《关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》（农经办〔2005〕12号）规定，村干部任期和离任经济责任审计工作体系是由农业部门牵头负责，乡镇农经站直接实施，部分乡镇农经站在机构改革中被撤并，有关人员移岗，一些乡镇农经站由于编制原因只有1名兼职人员。有时只能聘请社会中介审计组织人员参与村干部经济责任审计，而村干部经济责任审计是一项政策性和专业性都很强的工作，客观上要求审计人员必须具备较高的业务能力、政策水平和良好的职业道德。组织管理体制不顺畅、审计力量不适应形势要求是长期困扰这项工作有效开展的一个客观障碍。

　　（三）缺乏统一完善的审计操作程序、审计评价标准、结果运用办法。村干部经济责任审计由于缺乏统一完善的操作程序、评价标准、结果运用办法，且由于农村各地情况存在较大差异，也难以达到审计工作客观公正的要求和目标。从而造成计划性、稳定性和统一性不够强，审计程序不规范，审计质量不高，影响了村干部经济责任审计预期效果的实现。

　　（四）村干部经济责任审计配套法规不到位，审计发现的问题处理难。由于对村干部经济责任追究缺乏法律依据，审计过程中对违反财经纪律的村干部，以党纪、政纪处理根本达不到对国家公职人员那样的处理效果，向司法机关移交的行政案件，司法机关往往以违法违纪问题界定不清或达不到立案标准而不立案，从而导致问题久拖不决，无相关法律依据追究其责任，也难以采取实质性措施对其处罚并促使其整改，这样，一方面造成审计工作的无奈，难以有效遏制个别村干部的违纪违法行为，另一方面更助长了个别村组干部的违纪违法行为。

　　（五）村干部经济责任审计工作中审计机关定位难、困惑多。因为经济责任审计是受托审计，在国家现行的法规中，没有给审计机关明确村干部经济责任审计这一职能，审计机关因缺乏村干部经济责任审计的主体执法资格，再加上长期以来经济责任审计专职人员少与审计任务重的矛盾一直较为突出，针对点多面广的村干部经济责任审计工作，审计机关定位难、困惑多，一定程度上也制约了这项工作的实施和开展。 二、完善村干部经济责任审计工作运行机制的几点建议

　　针对村干部经济责任审计工作出现的新情况、新问题，从有利于村干部经济责任审计监督和管理的角度出发，各地应因地制宜，创新思路，进一步完善村干部经济责任审计工作运转机制，确立符合实际的农村财务和村干部经济责任审计工作新模式。

　　（一）建议实行农村财务委托代理服务和审计监督，解决困扰村干部经济责任审计工作法律层面的问题。村干部是民选干部，如何有效制约和监督仍需进一步探讨。《中华人民共和国村民委员会组织法》特别规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项，国家法律法规没有规定对村民自治组织成员的经济责任进行审计。为了化解这一矛盾，建议实行农村财务委托代理服务和审计监督制度，在农村财务代理服务前，各乡镇、街道办事处首先组织力量全面清理村级财务，摸清债权债务状况。此后，各村召开村民代表大会，审议通过村级财务委托代理服务决议和委托审计监督决议，并与会计代理服务中心签订委托村级财务管理协议，与农村审计局签订委托村级财务和村干部经济责任审计监督协议，从而解决了困扰村干部经济责任审计工作法律层面的问题。

　　（二）建议推行“农村财务委托代理服务”制度，创新农村财务管理机制。在保证村委会对各项资金的所有权、使用权、审批权不变，尊重农民群众意愿和民主权利的前提下，建议实行农村财务委托代理服务制度。在乡镇、街道办事处设立农村财务委托代理服务中心（简称代理服务中心），人员配备2—3名，由乡镇、街道办事处内部调配，负担工作经费。代理服务中心接受村委会委托代理村级会计记账并实施财务、资金监管，村级不再设会计，只设一名报账员（兼出纳），定期定时定事报账。代理服务中心制定工作职责、代理原则、代管内容、账簿设置、凭证传递和财务核算程序、收入管理、财务开支审批、固定资产、备用金及票据、民主

理财、财务公开、财务档案等管理制度，对农村财务实行“五统一”管理，即统一财务制度、统一开设账户、统一票据管理、统一会计档案、统一电算化的财务管理模式，从而进一步提高会计工作质量和资金使用效益。

　　（三）建议设立农村审计专职机构，明确村干部经济责任审计工作执法主体。建议将农村财务审计监督职能从农经部门划出，实行监督职能和管理职能分离，设立农村审计专职机构，配置编制，财政全额供给，隶属国家审计机关管理，接受村委会委托独立行使全市农村集体经济和村干部经济责任审计监督权。在国家未出台与村干部经济责任审计制度相配套的法律法规前，由农村审计专职机构在工作职责、审计权限范围内因地制宜制定相应的农村审计操作程序、评价标准和结果运用办法；使用独立的农村审计文书；依据委托协议制定农村审计工作计划，并纳入年度目标责任考核书；负责按照审计工作计划和上级委派，适时借助社会中介审计组织力量组成审计组，实施农村财务审计和村干部经济责任审计；审计结束后向乡镇党委、政府提交审计报告；负责监督审计查出问题的整改和落实情况，并向村民公布审计结果及审计成果运用情况。

　　（四）建议建立部门协作机制，强化农村审计执法手段。为了强化农村集体经济审计和村干部经济责任审计的执法执纪手段，营造良好的农村审计执法氛围，建议建立纪检、公安、检察、审计、农经等部门协作机制，抽调各部门精干人员组建农村经济案件审理办公室，隶属纪委管理，专门负责涉及农村经济案件的立案、侦察和处理，加大农村审计执法力度，树立农村集体经济审计和村干部经济责任审计权威。

　　（五）相关部门应搞好协调配合，加强对农村经济责任审计工作的指导和监督。一是农业经济管理部门应加强农村审计队伍建设，注重农村审计人员教育和培训，通过考试考核，实行持证上岗制度，使农村审计队伍不断走向专业化、知识化和正规化。二是审计机关应加强对农村集体财务管理和监督的指导和监督，利用成熟的经济责任审计经验，引导带动本地村干部经济责任审计工作，做到有作为、不缺位、尽责任。三是各级党委、政府应尽力保障村干部经济责任审计工作经费，重视审计成果运用，加大对审计查出问题的整改力度，巩固审计成效，促进这项工作逐步走上规范化、制度化、科学化的轨道。

　　 三、警示和教育相结合，注重村干部经济责任审计成果运用和整改

　　针对村干部经济责任审计查出的主要问题和有关情况，应认真梳理，注意积累，并深刻研究剖析，高度重视审计成果的转化和运用工作，及时完善相应措施，督促整改，堵塞漏洞。

　　一是运用审计结果，针对审计事实、存在问题以及个人应承担的责任，对照现行法律法规，设计“好”、“较好”、“一般”和“较差”的综合评价等次，作为评价村干部履行经济责任的重要依据，对工作业绩突出、能够模范遵守农村财经纪律的村干部予以表彰奖励，充分发挥其示范带动作用。

　　二是运用审计结果，及时发现村干部不规范的经济行为，将问题消灭在萌芽状态。为有效地发挥经济责任审计的预警作用，更好地教育村干部，根据审计结果报告反映的问题和整改落实情况，视情节对有关村干部采取诫勉谈话、批评教育、限期整改、移交纪检监察部门等措施。

　　三是运用审计结果，认真对村干部违反财经法纪行为进行分析，时刻注意发现经济案件线索，及时移送司法机关，严肃查处，发挥村干部经济责任审计在查办案件上的先导作用。

　　四是运用审计结果，发现一些农村工作管理中存在的共性问题，为源头治理提供有力依据。对一些苗头性、普遍性、倾向性问题，及时研究、剖析，提出对策和建议，采取措施加以解决；对一些屡查屡犯的问题，究其根源，从体制、机制和制度上寻找出治本的办法，进行源头治理。（作者：河南省济源市审计局 李雁河）

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