民权促民生

　　<本报记者 陈默 实习记者 陈培婵

　　十七大报告将“和谐社会”建设提高到前所未有的高度，并为民众描绘了一个“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的美好图景。

　　“和谐社会”不仅仅意味执政者回应了改善民生的民间呼声，要让民众分享经济增长的果实。从在改革次第推进的策略来考虑，它还联动着“经济建设”和“政治建设”两盘大棋。

　　中国社科院法学所社会法研究室的范亚峰认为，构建和谐社会对当今中国的关键意义在于它是构建“社会基础秩序”的基础设施工程，通过保障民生以防止未来更大的体制变革中可能出现的社会问题，为以后更深层次的改革奠定基础。

　　而在这个路线图中，加强社会立法成为建设“和谐社会”的法治保障。“社会法”的崛起也意味着“中国正处于向民主法治社会进步过程中的权利的时代”，不仅在权利的“向度”上要继续保持和推进，权利的“厚度”也需要升级。

　　作为官方的最权威的智囊机构之一，中国社会科学院下属的法学研究所在2005年4月正式成立了社会法研究室。在十七大召开之际，该研究室有关成员接受了本报记者的专访。他们包括：

　　常纪文：执行主任

　　刘翠霄：副主任

　　范亚峰：副研究员、法学博士

　　谢增毅：副教授、法学博士

　　余少祥：副教授、法学博士

　　董文勇：助理研究员、法学博士

　　“社会法”崛起应对“风险社会”

　　《21世纪》：科学发展观、和谐社会成为中共十七大的主题词，十六大以来，可以看到决策层开始强调社会领域的改革和改善民生，在学术界出现了“社会学的春天”，立法方面也出现了“社会法”的崛起。怎么看待这个转向的时代背景？

　　刘翠霄：十七大报告中用专门的篇幅论述了解决民生社会改革的问题，特别是提出了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的美好图景。从国家发展历程来看，也到了应该全力以赴地关注老百姓医疗、住房、养老、教育等生存、生活风险问题的时候。

　　在这个时间提出，也意味着对国家当前发展状况的清醒认识。改革开放后我们关注经济的发展，以经济建设为中心，效率优先、兼顾公平，经济发展的确很快，但是明显带来了很多社会问题，比如，贫困差距、城乡差距、环境污染等。决策层已经意识到，一味关注经济问题而忽视社会问题所带来的增长，是没有发展的增长。只有经济和社会的协调发展，才是真正的发展。

　　而体现社会公平的政策需要得到制度保障。我们并不是要一步到位搞福利社会制度，但只有建立社会保障制度，才能最终实现经济的良性发展。

　　这些都是国家加大社会立法的背景。我最近就参加了《就业促进法》、《社会保障法》等立法工作，能看出来国家加大社会立法的力度。

　　余少祥：社会法的崛起是社会和经济发展的必然趋势。我们经济发展到一定阶段之后，已经有能力来解决社会公平问题了。

　　从历史发展来看，世界上的社会保障也是经历了几个发展阶段。社会保障是在工业革命之后出现的，“羊吃人”的圈地运动出现后，英国出台了《济贫法》，为大量无产者提供一定的食物保障。工业革命发展到一定阶段后，到1881年，德国在俾斯麦主导下出台了《社会保险法》，“在资本主义制度的菜里面滴了几滴社会主义的油”。第三个阶段以20世纪经济危机后美国1935年出台的《社会保障法》为标志。

　　社会法的精髓是通过民权促进民生

　　《21世纪》：《劳动合同法》立法过程中蓬勃的民众参与和激烈的各方争论让我们记忆深刻。此外，《义务教育法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》、《慈善法》和《社会保险法》等许多法律的修订和制定都引起人们的广泛关注。在诸多法律中，社会法有什么与众不同的地方？社会法对解决目前人们关注的教育、医疗卫生、社会保障等关涉民生的公共服务问题能发挥什么作用？

　　谢增毅：社会法还是比较新的事物，在理论上还不是很完善，但已经有一些共识。与传统的民商法和其他法律部门相比，社会法是解决社会问题和体现国家社会政策、侧重保护和扶持弱势群体的法律，维护他们的基本生存权和发展权，另外它强调政府的责任，强调社会公共利益和整体利益。

　　社会法的范围一般包括劳动法、社会保障法、教育法、医疗卫生法、特殊群体权益保护法(妇女、未成年人、老年人、残疾人保护法等)等。

　　社会法保障的主要是人权中的经济社会权利，也就是所谓的“积极人权”，它涵盖了联合国《经济、社会和文化权利国际公约》中规定的适当生活水准权、健康权、社会保障权、工作权和就业中的权利、受教育权等，需要政府和社会提供条件、资源和帮助才能实现。

　　在我国建设和谐社会的背景下，社会法可以在理论和制度上有所创新。它已经成为一个独立的法律部门，一些学者甚至认为社会法已经成为公法和私法之外的“第三法域”。我们国家现在强调政治、经济、文化、社会建设的四位一体，就法制保障而言，“政治建设”主要靠宪法和行政法等公法部门来推进和保障，“经济建设”主要靠民商法和经济法，“社会建设”则更多地需要社会法来保障。

　　常纪文：从法律的角度来看，以往的法律是侧重强调国家的权力和职能的运行，现在我们可以看到，国家越来越重视公民的社会权利和个人权利，强调公平和正义。社会法的崛起也是国家要让老百姓享受经济社会发展成果的表现。我认为这也体现了执政党执政理念的转变。

　　从无到有、从粗到细，社会法现在已经发展成为一个区别于公法和私法的相对独立的法域。目前，我国的社会立法的立法速度居各个部门法立法之首。同时，中国的社会立法也有自己的特色。西方一些国家的社会立法和福利制度已经走向了一个极端，形成了养懒汉的制度，影响到了经济的发展。而我国的社会立法既要保障社会的安全和稳定，也要强调效率和竞争。我们不养懒汉，但同情弱者。

　　中国的社会立法体现的一个趋势值得我们高度关注，就是由强调“政府要履行职责”转为强调“公民有权要求政府履行职责”。这不同于过往政府主导、自上而下的权力运行机制，下一步要强调政府依法履行义务，程序要透明，而且要接受监督。

　　《21世纪》：今后我国的社会立法走向应该是什么样的？除了“民生”之外，社会立法对解决人们的其它诉求，比如解决贫富差距，社会歧视等，能够发挥什么作用？

　　范亚峰：过去20多年，经济的增长很大程度上得益于经济自由的扩展。但是我们还存在很多问题，比如国有资产流失和权钱交易的扭曲，市场发育不完善和垄断领域的问题，以及以牺牲环境为代价带来的发展等。正确认识中国目前深层次的问题，有助于理解社会法崛起对中国的特殊价值。

　　实际上，一个社会应该有三个核心的价值观。首先是自由，自由的价值要继续推进，目前中国的发展亟需提倡自由，允许大量的民间资本进入垄断领域，反对市场的垄断；另一个是公平，社会转型过程中强调了经济的发展，但是社会管理体制并没有及时跟上，比如在就业中存在的性别、乙肝、户籍歧视等；第三是正义。正义这个价值超越了从经济学逻辑上讲的公平和效率层次，它强调的是公共理性，一个常态社会应该以正义作为它的核心价值，利用政治、经济、法律等来对社会进行微调，而不是走向两个极端。

　　从这三个价值的角度来看，社会法强调的是公平和正义。以前是强调经济自由，现在补充上公平和正义。十六大以来，决策层在强调经济发展的同时，提出和谐社会的概念。胡锦涛总书记就指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。这是一个很精辟的概括，它指出了社会建设的核心，也是和谐社会的核心，就是民权和民生这两个领域。

　　在这个最权威的解释里面，首先提到的就是民主法治，也就是说在强调民权，要通过民权来促进民生。民生问题很重要的一个理念就是要缩小贫富差距。而社会法中涉及的对社会歧视的矫正和对整个社会公共服务品(住房、医疗、教育、养老等)的关注则与民权直接有关。

　　构建和谐社会，社会法的崛起，意味着对公民权利尤其是弱势群体权利的保护。它对当今中国的关键意义在于构建“社会的基础秩序”，民生是一个平衡的社会结构的基础性设施，保障民生可以防止未来更大的体制变革中的社会失控，为以后更深层次的改革，包括政府治理结构的改革等，奠定基础。

　　社会法的建立还体现了一个很好的走向，就是对社会领域问题的解决，由行政手段向法治手段迈进。社会法的建立意味着用法治的方法来改善民生，意味着一旦政府提供的公共服务品不合格，就要承担法律责任。从这个意义上看，政府是把公民的社会经济利益上升为权利了。

　　这是一个重大的变化。可以这么说，以往对利益的强调只是停留在“零售”的个体水平，基本上而言主要是对个案诉求的回应，而现在则成为了“群体批发”，所有公民都普遍地享有这种由法律确认和保障的利益。这也是社会法最精髓的地方，即用民权来推进民生。从这一角度上讲，政府在通过社会立法来推进中国走向一个公平、自由、正义的社会。

　　如何真正发挥社会法的效用

　　《21世纪》：社会法的权利往往具有普遍性和不特定性，确定的权利义务关系也有公共性，而义务主体主要是政府和其他社会强势群体，这些特点决定它的实施和立法目的的实现可能容易落空，很多立法“看上去很美”，但是要让民众“品尝它的滋味”却很不容易。那么，社会法要真正发挥效用，需要哪些支持系统和保障机制？目前我国的社会立法存在哪些需要解决的问题和不足？

　　董文勇：相对经济立法的比较充分而言，目前的社会法是不足的。2004年宪法修正案中，增加了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”和“国家尊重和保障人权”的条款，这也需要在社会立法方面予以落实。

　　现有的社会立法存在的问题和不足，主要有两点，一个是法律体系不完善，一个是执行不力。

　　体系不完善，主要表现在三个方面。第一，社会法领域中很多法律是缺失的，立法不充分。比如社会保障法方面，只有几个条例，一些枝干性、基础性的立法都还没有。第二是立法层次不完善，立法层级比较低，有些法律制定出来后也没有配套性的法律，衔接不够。拿医疗保险来说，尽管我们现在已经有了职工医疗保险、城镇居民医疗保险和农村合作医疗保险制度，但基本上还停留在规章甚至是红头文件层面，而且相关的立法，包括政策制定，衔接都不够好。第三是立法规划混乱，没有系统科学的设计和规划，像医疗、教育等关乎人的生命健康和人口素质的，应该优先，但是现有法律却很有限。

　　这些不足导致的一个致命缺点，就是连续性、稳定性差，没有前瞻性，导致权利似乎是可有可无的，给不给权利、给多少权利，朝令夕改的情况并不少见。

　　其次一个严重问题是执行不力。目前的法律大部分是以软法的形式出现，比如法律对某些主体设定了义务，但是在罚责部分却没有相呼应的规定，不能问责，法律规定也就难以落实。像德国，就有专门的社会法院来解决由于社会法方面产生的纠纷，一旦权利不能顺利实现，公民可以通过司法保护自己的合法权利。

　　谢增毅：社会法要真正发挥效用，需要许多支持系统和保障机制。就拿备受关注的《劳动合同法》为例子，这部法律的执行和实施，就与劳动力市场的供求关系、政府部门的监管积极性和监管能力、工会制度的完善和NGO组织的发展、雇主和用人单位的意识水平、劳动者自身的权利意识和维权能力以及技术水平等很多因素有关。

　　同时法律体系本身的完善也是重要因素。像正在制定中的《就业促进法》中有几处涉及到平等权的问题，禁止就业中的种族歧视、民族歧视、性别歧视和对农民工的歧视等，如果违反条款可以起诉。但是该法主要解决促进就业问题，而不是反歧视问题，所以针对反歧视还需要制定专门的法律，去界定哪些情况属于歧视，哪些是例外等等。