公共财政改革：从“衙门”走向公众

　　提出“推进基本公共服务均等化”，意味着中国公共财政体系的改革进程，从此前政府自身的制度建设、管理创新和技术准备，开始向满足公众对基本公共服务的需求延伸

　　【网络版专稿/《财经》杂志记者 王长勇】未来公共财政体系改革的进展和效果，将不再是专家与官员才能谈论的话题。十七大报告提出，完善公共财政体系，将以“推进基本公共服务均等化”为主要目标。

　　所谓公共服务均等化，即政府要为不同区域的社会公众提供基本的公共物品和服务，包括教育、卫生、文化、公共基础设施、生态环境、社会保障、社会治安等。在这些领域，政府应满足人们的基本需求，尽可能使公众享有同样的权利。

　　1998年，中国首次提出要建立公共财政体制。一系列改革随即展开，如部门预算改革、实行单一账户的国库集中收付制度改革、“收支两条线”改革、政府集中采购等。这一系列改革措施，其实均是为实施公共财政所做的制度、管理和技术准备，意在改善财政收支管理的法制化、规范化和透明度。

　　这一系列公共财政改革，主要在各级政府内部进行。虽进行得轰轰烈烈，但对普通百姓而言，他们对看病难、就学难和就业难等体会更深。且改革期间政府预算

审计的问题“屡审屡犯”，改革的成效引来公众质疑。

　　专家认为，这种主要以加强对预算的行政内部控制为目标的改革，是政府自身的“自我革命”。而公共预算改革仅有“自我革命”是不够的。公众对预算的知情权、参与权和监督权的改革亟需推进。

　　实现基本公共服务均等化，已为理论界和政府之共识。然而，中国改革近30年，政府迟迟未对“基本公共服务均等化”做出承诺。如今，这句话写进了十七大报告，意义自然非同寻常。

　　其实，“基本公共服务均等化”不是一个新概念。2001年，

财政部官员在一次回答记者相关提问时表态说：“实现基本公共服务均等化是一个长远目标，中国近期还不具备实现这一目标的条件。”政府对此态度异常谨慎，其顾虑是源于财政能力。数字为证据：2001年，全国财政收入1.6万亿元，中央财政总收入才0.9万亿元。

　　不过，到了2006年，全国财政收入为3.9万亿元，中央财政收入为2.1万亿元。五年间增长两倍多，财政收入的大幅增长增强了政府的信心。

　　此外，如财政部官员说，“公共政策对起点的公平关注不够，各方面改革不到位引发过程的不公平。人民群众接受效率优先形成的结果不均等，对公共管理‘错位’和‘越位’造成的起点和过程的不公平深为不满。进一步地，起点和过程的不公平是结果不公平的重要原因。”来自社会公众的对于公共服务要求的压力，也促使公共财政体系改革从政府内部的制度完善，转向以满足公众对公共服务的需求为重心。

　　到了2006年10月，中共中央十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。其目标是“基本公共服务体系更加完备”，重心仍然是公共财政治理的完善。

　　如今，十七大报告提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”，这意味着中国公共财政体系的改革进程，从此前政府自身的制度建设、管理创新和技术准备，开始向满足公众对基本公共服务的需求延伸。

　　“这是十七大报告的一个亮点。”国务院发展研究中心研究员倪红日认为，中央明确提出推进基本公共服务均等化的目标有重大意义，比如西部地区面临环境压力，许多地方不能以发展经济为重心。西部大开发就不能沿用东部发展的模式。承诺为这些地区的公众提供均等化的基本公共服务，为实现科学发展和建立和谐社会提供了制度保证。

　　十七大报告不仅提出了目标，而且明确了实现这一目标的手段，如“提高一般性转移支付规模和比例”。此外，报告提出“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，即不仅依靠转移支付制度，还要建立资源补偿机制，作为实现基本公共服务均等化这一目标的补充。

　　中国人民大学财金学院陈共教授还认为，在财税领域，中国环境税收严重缺失，“目前仅仅有一些措施，没有一个完整的环境税收制度。”这一表述，也意味着中国环境税收制度的建立将大大加快。-