财政减贫：要输血更要造血

　　阎坤 于树一

　　由于致贫原因不同，所以我国贫困人口所面临的贫困性质不同，对减贫措施和力度的需求也不同，公共财政应该根据致贫原因，安排不同的支出，对减贫相关工作给予分类支持。

　　公共财政应充分发挥其减贫的职能优势，有的放矢，标本兼治，提高财政减贫资源的投入、配置和管理效率。　

　　国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程，由于贫困成因复杂、贫困程度不一，单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标，因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。

　　根据致贫原因选择减贫方式，做到区别对待

　　贫困是由多种因素长期综合作用的结果，由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大，所以各地致贫原因多有不同，综合起来主要包括：生存环境恶劣，生活方式落后；基础设施落后，产业基础薄弱；贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低；资金、技术、人才短缺；因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同，所以我国贫困人口所面临的贫困性质不同，对减贫措施和力度的需求也不同，公共财政应该根据致贫原因，安排不同的支出，对减贫相关工作给予分类支持。具体来说，对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置；对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫；对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫；对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度，以此来提高财政减贫的针对性和有效性。

　　根据贫困对象确定瞄准方式，做到点面结合

　　我国的贫困对象分为不同的层次，包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来，中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式，即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主)，通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件，从而使贫困人口受益，实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县，减贫成效显著。然而，区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况，在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是，随着减贫效果的逐渐显现，贫困人口的分布开始分散，有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫，前提条件发生改变，区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此，我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围，以提高瞄准的准确性，同时防止财政扶贫资金的浪费。目前，我国将瞄准方向逐渐转向乡村，已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上，应进一步调整瞄准范围，一是将瞄准对象全面从县确定到村；二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划；三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助，直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。

　　根据贫困对象的发展能力，做到以“输血”促“造血”

　　“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫，是我国传统的减贫模式，通过政府发放资金和实物，来解决贫困人口的基本温饱问题，也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体，可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足,迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出，一是只能起到短期缓解贫困的作用，而不能彻底地摆脱贫困，二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理,妨碍其自身发展能力的激发和调动，也会增大财政的压力。因此，应尽早告别单一的“输血式”扶贫，在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后，根据其自身发展能力，从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能，从根本上解放贫困对象的生产力,实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说，财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济，一方面根据非特困的贫困群体的具体情况，通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化，因为随着减贫难度和成本的不断提高，政府难以独立完成减贫任务，需要社会力量的积极参与，具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司+农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫，并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时，还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式，在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。

　　根据贫困群体的实际需求，推广“参与式”扶贫模式

　　尽管建立在广泛调查的基础上，但是政府部门在财力、物力、人力等方面的减贫措施与贫困群体的实际需求之间存在着偏差仍然是难以避免的，从而影响到减贫效果。对于这一问题的较好解决方式是推广“参与式”扶贫模式，因为该模式最重要的特征就是让贫困者直接参与到减贫项目的设计、实施、监测与评估整个过程，使财政减贫与贫困群体的经济社会环境、现有的生产和生活经验、接受援助的能力联系起来，有助于援助方采取更有针对性的措施，从而提升减贫的整体价值和财政资源的利用效率。推广“参与式”扶贫模式需要立足于贫困群体的基本需求，给予贫困群体一定的发言权、分析权和决策权，同时，财政等援助方应该提供必要的资金、实物以及适当的组织、培训和技术服务，最终既可有效缓解贫困，又可强化贫困群体的资金管理能力、适应市场能力、协调组织能力，还可以激发贫困群体的主体意识及脱贫致富的积极性，实现“多赢”的目的。

　　根据

　　财政减贫的直接目的是使贫困者减轻或摆脱贫困状况，但财政减贫除了具有社会功能外也兼顾效率，其效率取向决定了财政减贫是促进经济增长和发展的重要途径。财政减贫可以推动贫困地区经济发展、促进劳动力自由流动、防止贫困群体不计环境成本的过渡开垦和生产，进而满足国家宏观调控的需要，尤其是制度化的社会保障是政府调节经济周期、促进经济发展的有效手段。这便对财政减贫提出了更高的要求，一方面承担减轻贫困的主要责任，另一方面应处理好公平与效率的关系，促进经济发展与稳定。因此，完善财政减贫制度及政策不但是反贫困所必需的，也是宏观调控所需要的。当前，首先应建立健全适合于城市和农村具体情况的社会保障制度及面向特殊贫困者的财政救助体系，保障贫困群体养老、医疗、教育、就业等基本需求；其次，应完善土地、户籍等相关制度和机制，支持户籍制度和农村土地制度改革；再次，应建立宏观政策的协调机制，使财政政策与农业政策、价格政策、土地政策、信贷政策、投资政策、区域发展政策形成合力，有效发挥政策体系在减贫方面的整体作用；最后，进行财政减贫制度创新，形成减贫的内在动力。

　　总之，对于实现减贫目标来说，加大财政扶贫投入力度只是治标，而根据致贫原因、贫困群体的实际需求和发展能力以及宏观调控的需要，建立有针对性的财政减贫体制机制、及时调整财政减贫政策才能治本。公共财政应充分发挥其减贫的职能优势，有的放矢，标本兼治，提高财政减贫资源的投入、配置和管理效率。