划分财政收支与财务收支究竟有无必要(07-10-15)

　　笔者在审计实践中发现，修订后的《审计法》贯彻执行起来问题较多，且不说与《财政违法行为处罚处分条例》等法规相互抵触，单是划分财政收支与财务收支这个问题就让广大审计人员煞费脑筋、左右为难。是到了该解释一下的时候了。修订后的《审计法》对财政收支和财务收支的划分提出了必然要求。这是因为：一、《审计法》规定审计机关对违反国家规定的财政收支行为和财务收支行为采取的处理、处罚措施不同。该《法》第四十五条规定，对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关只能采取处理措施。而该《法》第四十六条规定，对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关除了“区别情况采取前条规定的处理措施”外，并可以依法给予处罚。二、《审计法》规定被审计单位对财政收支审计决定和财务收支审计决定不服时的救济程序不同。该《法》第四十八条规定：被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。审计机关对违反国家规定的财政收支行为和财务收支行为采取的处理、处罚措施以及被审计单位对财政收支审计决定和财务收支审计决定不服时的救济程序的迥然不同，使得财政收支与财务收支的划分意义重大。审计人员必须从每个审计项目开始时就必须划分清楚该项目是财政收支审计还是财务收支审计。如果对某个审计项目是财政收支审计还是财务收支审计一开始就定性错了，毫无疑问，审计风险将伴随项目始终。然而，要准确划分财政收支与财务收支并不是一件容易的事，有时甚至让审计人员焦头烂额。首先，法律用语不够平白化，口径不统一，让审计人员难以把握。当前对财政收支与财务收支的概念，权威的解释当数《审计法实施条例》第三条所作的解释。且看该《条例》的解释：接受审计监督的财政收支，是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及预算外资金的收入和支出。接受审计监督的财务收支，是指国有金融机构、企业事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其他有关单位，按照国家有关财务会计制度的规定，办理会计事务、进行会计核算、实行会计监督的各种资金的收入和支出。毫不隐瞒地说，这个解释笔者认真研究了多遍，也与其他审计人员一起探讨过，但至今仍一头雾水，没有完全弄清楚究竟什么是财政收支，什么是财务收支。其次，《审计法》与《审计法实施条例》的规定前后矛盾，让审计人员无所适从。比如，《审计法》第十六条规定，审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府的预算执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。这就说明，本级部门的直属单位（多数为国有事业单位）的收支是财政收支，而按照《审计法》第十九条和《审计法实施条例》第三条的规定，国有事业单位的收支是财务收支，这就互相矛盾。第三，社会保障基金收支究竟是财政收支还是财务收支？《审计法》第二十三条把政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的收支定义为财务收支。但按照审计署法制司《审计法修订条文释义》对该条的理解，“对社会保障基金，主要审计其预算执行情况和决算。”那么，预算执行情况和决算是否属于财政收支的范畴呢？实际操作中，对社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的收支也通常是按财政收支对待的。比如，湖南省审计机关20多位长期从事审计法制和审计业务工作的同志历时3年多精心编写的《财经违法行为审计处理处罚手册》（湖南人民出版社2005年5月出版，审计署副审计长董大胜作序）中，对社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金收支中的违反国家财经法规的行为就是按财政违法行为来处理处罚的。第四，在实际工作中，财政收支与财务收支有联系、有交叉。一个单位可能既有财政收支，又有财务收支；同样一笔资金，可能是财政收支，也可能是财务收支。例如，从国家预算分配到预算单位的资金活动，从国家的角度看是财政收支，而从单位的角度看，人们一般在习惯上把它们称之为财务收支。由此可见，确定一个被审计单位的违规行为属于财政收支行为，还是财务收支行为是比较困难的。为此，笔者认为，既然财政收支与财务收支划分起来的确较为困难，既难以理解和操作，也不利于审计质量和审计效率的提高，甚至无谓地增加了审计风险。因此，有关部门应从便于理解和操作的角度出发，考虑将现行《审计法》中财政收支、财务收支的提法统称为“财务收支”或者“财政财务收支”，没有必要在财政收支与财务收支的划分上作过多纠缠。（作者：四川省泸县审计局朱兵）

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