基层审计机关经济责任审计存在问题及对策(07-10-12)

　　1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅以中发〔1999〕20号文件印发了经济责任审计的两个《暂行规定》，经济责任审计工作在全国风起云涌，蓬勃发展。几年来，经济责任审计工作在加强对领导干部的监督管理，促进领导干部认真履行职责，促进党风廉政建设和反腐败工作等方面发挥了积极的作用，受到了各级党委、政府、人大的高度重视和社会公众的普遍关注。但是，笔者近年来在经济责任审计实践中发现，当前基层审计机关的经济责任审计工作还面临很多矛盾，在发挥对权力的监督和制约的作用方面还有很多需要完善的地方。一、存在问题（一）突出的“人”“事”矛盾制约了基层审计机关经济责任审计的发展1．人少事多，疲于应付是基层审计机关经济责任审计工作的一道“硬伤”。以笔者所在四川省泸县为例，该县总人口105万，但县审计局现仅有行政人员16名，其中审计人员仅有9名。设立了经济责任审计股，与农业外资经贸审计股合署办公，审计人员仅有3名。近几年来，组织部门每年委托该局进行经济责任审计的领导干部不低于10人，遇到干部换届时则多达几十人。加上上级审计机关安排的项目，党委、政府临时交办的项目，与有关部门联合办理的案件，还有常规性的审计和审计调查项目，该局9名审计人员平均每年承担的审计和审计调查项目不低于40个。于是，所有审计或审计调查项目只好采取全局“一盘棋”，打乱来商量，无法突出经济责任审计的专业性。据了解，周边县、市的情况大同小异。审计任务繁重，审计程序烦琐，导致审计人员一年四季扎在审计日记、审计底稿、审计报告堆里，精力透支，疲于应付，浅尝辄止，根本无暇顾及理论的钻研和方法的总结，直接影响了审计质量和效率的提高。2．人员素质参差不齐，难以适应经济责任审计工作的要求。《审计法》规定，审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。经济责任审计作为对领导干部权利运行进行有效制约与监督的重要环节和机制，对审计人员的自身政治素质、业务素质和职业道德提出了更高的要求。然而，有关资料显示，当前基层审计机关的审计人员中高学历的人才少，且多数所用非所学。专业人员分布不尽合理，懂财务收支审计的人多，懂工程技术审计、计算机辅助审计的人员少，现有审计人员之间可以相互学习、借鉴的东西越来越少，不利于审计人员素质的提高，影响了经济责任审计工作的持续发展。3．上下级审计机关信息不对称，审计系统缺乏双向沟通交流。按照《审计法》的规定，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。实际操作中，基层审计机关普遍严格履行了《审计法》规定的对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作的义务，也坚持了审计业务以上级审计机关领导为主。但上级审计机关对下级审计机关的业务指导和业务培训偏少，也极少开展系统内经验交流，更多的是放手让下级审计机关“自行摸索”，“自主研发”，基层审计机关在获取审计信息和审计方法上处于相对封闭的状态，影响了经济责任审计工作的发展进程。（二）经济责任审计操作不够规范，经济责任审计的特点不够突出1．审计实施过程中的经济责任审计特性不明显，基本上沿用财政财务收支审计的方法和手段开展经济责任审计。实际工作中，经济责任审计多数与财政财务收支审计一并安排。实施审计过程中，多数审计组审计的内容、重点、程序、方法都基本相同，最终出具的两个不同类型的审计报告，从发现问题到审计评价、再到审计建议，也大同小异。要说有不同点，就是经济责任审计报告多了一句：对于审计发现的上述问题，某某同志应当承担什么责任。给人的感觉是两个不同的瓶子装一样的酒，没有体现出经济责任审计的特点。2．权力运行过程没有成为经济责任审计监督的重点。对权力的制约和监督首先是对权力运行过程的监督，即决策行为的规范性监督，具体的说就是决策民主性、科学性、合法性的监督。对这方面的审计监督，大多数审计人员没有去查阅会议记录，没有去调查了解有关人员，而是采取发测评表进行测评的方式。这种测评因为受诸多因素的影响，其测评结果的公正性、客观性值得商榷。3．权力行使效果也没有成为经济责任审计监督的重点。行政权力的行使，必然要引起财政资金的收入和支出，这些收入和支出是否达到了应有的效益，是否出现了损害公众利益的行为，这是审计机关和人员应当关注的。对权力运行效果的监督，就是我们所说的绩效审计。绩效审计作为我国新兴的审计领域，涉及的范围广，其审计方法、评判标准都还处于不断的探索和完善过程中，掌握效益审计的人员还相当匮乏。因此，目前的经济责任审计，基本上还未涉及决策行为绩效的审计，这不能不说是当前经济责任审计的一大缺陷。（三）审计成果运用效果不理想，相关部门协调配合不够密切1．经济责任审计评价质量不高，被有关部门利用程度偏低。经济责任审计的特殊性在于，它所评价的对象是领导干部，鉴定的内容是领导干部的经济责任，目的是为监督和管理干部提供重要依据，关系到被审计者的政治前途，敏感性高，政策性强。这就需要经济责任审计报告要对被审计领导干部的经济责任作出客观的、公正的、准确的评价，使审计评价的内容能够为有关部门采用。而目前的现实是，绝大部分审计组对被审计领导干部的评价都是避重就轻，叙述笼统，套话居多，措辞模糊，没有把一个领导干部在任期内的经济工作业绩、存在问题准确的反映出来，有关部门在考察干部时无法很好地利用审计结论。2．经济责任审计建议为党委、政府提供宏观决策服务的作用发挥不够。随着政府职能的转换，服务型政府的理念逐步开始建立。国家审计机关作为政府的重要组成部门，也必须确立为政府的宏观决策服务的理念——为改革发展、加强管理、提高效益服务。现实工作中，基层审计人员并不注重对审计成果的提炼，没有就审计中发现的带有普遍性、倾向性和苗头性的问题，透过现象看本质，从宏观上、从体制、机制上提出解决问题的建议，促进制度法规的修改完善，而是就事论事，泛泛而谈，提出一些放之四海而皆准的空中楼阁式的建议，所提出的审计建议针对性和可操作性差，因而难以有效地为党委、政府宏观决策提供服务。3．经济责任审计联席会议制度形同虚设，未能有效发挥作用。据调查，多数地方建立了由审计机关、组织人事部门、纪检监察机关、国有资产管理部门参与的经济责任审计联席会议，但所建立的联席会议普遍局限于定期或不定期的开开会，通报通报有关情况，并未实现真正意义上的沟通协调配合。（四）审计问责不到位，影响了经济责任审计的权威性近几年来，从审计机关的经济责任审计报告中可以看出“屡审屡犯”问题突出，比如：挤占挪用财政资金，资金浪费，使用效率低，违规投资，虚报冒领预算资金，乱收费，超（欠）拨财政预算资金，应纳入预算管理的收入不纳入预算管理，预算外资金未专户存储，取得收入故意不计或少计税金及附加，自行处置资产形成帐外资金或私设“小金库”……。有些单位上任领导干部经济责任审计报告中指出过的“毛病”，下一任领导干部的经济责任审计报告中再次出现，甚至“老毛病”重犯，又添“新毛病”，与审计部门展开了“屡审屡犯，屡犯屡审”的拉锯战。这就反映出审计问责机制的欠缺，“光打雷不下雨”未能触及违纪违规者的灵魂，也难以实现举一反三、以儆效尤。二、对策建议（一）深入贯彻“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的经济责任审计工作指导原则根据现有审计力量，量力而行，突出经济责任审计重点，不搞“眉毛胡子一把抓”，着力解决“人”“事”矛盾。这就要求基层审计机关要与有关部门沟通协调，统筹安排现有审计力量，把涉及重点领域、重点资金的单位的领导干部作为经济责任审计的重点监控对象，并且把这些监控对象任职期间重大经济决策的科学性、合法性、效益性，重要经济指标的完成情况，遵守各项廉政规定的情况等作为审计的重点内容。要坚持“全面审计，突出重点”的方针，有关部门不要凡是离任的领导干部都一股脑儿的委托审计，审计机关也不要凡是委托来的经济责任审计项目一概勉强实施。“伤其十指不如断其一指”对解决当前经济责任审计突出的“人”“事”矛盾特别具有指导意义。（二）要特别重视提高基层审计机关经济责任审计人员的综合素质审计工作质量的提高，关键在于审计队伍建设和审计人员素质的提高。审计署提出的“人、法、技”工程把“人”排在第一位充分说明了人才培养的重要性。经济责任审计作为一项新生事物，其涉及的范围、内容不断扩张，使单一知识结构的人才已经不能满足经济责任审计的需要，要求审计人员除具备应有的政治素质和较强的审计专业知识外，还应熟悉政策法规，掌握经济管理知识，并且还要有较好的综合分析能力、口头和书面表达能力以及沟通能力。这些能力的获得，既需要审计人员自身不停地充电，也需要审计机关的培训。因此，审计机关安排审计项目要留有余地，要让想学习、肯思考的审计人员有一定的时间学习思考；要建立相关的激励机制，让肯钻研、有成果的审计人员脱颖而出，看得到希望；要让审计人员能够有机会走出去学，与其他审计机关广泛交流，互通有无。上级审计机关切实加强对下级审计机关的业务指导，开展业务培训，好方法及时传授，好经验及时推广，必要时可以抽调基层审计人员参与上级审计机关的经济责任审计项目，实现传帮带效应。（三）拓宽经济责任审计的内容，改进经济责任审计的方法切实改变当前单纯根据会计帐薄开展经济责任审计的做法，要从一般的财政财务收支审计扩展到对权力运用情况的审计。换句话说，就是以财政财务收支审计为基础，审查在财政财务收支过程中的权力行使是否民主、科学、合法，在此基础上，进一步审查权力行使的绩效性。经济责任审计在方法上要更侧重于审计与审计调查相结合。经济责任审计查的是帐，审的是人，评价的是领导干部。如何给领导干部任期内的经济工作下一个正确的结论，让被审计者心服口服，不是单靠审查几本帐就能办得到的。比如决策的民主性、科学性、合理合法性及效益性问题，行贿受贿问题，私分国有资产及私设“小金库”等问题，仅从帐上很难查清，必须要依靠开展多方面、大范围的审计调查。所以说，审计调查应该成为经济责任审计的重要方法发挥重要作用。要在经济责任审计评价上下大功夫，评价得好可以使好的经验得以发扬，使错误的东西得以纠正；评价得不好又会使错误的东西被掩盖，好的经验被埋没。（四）加大审计问责力度，树立审计权威任何事都是行为的后果，并且都能找到责任人。经济责任审计正是通过对事的审计来达到对权利人行为的监督。要克服对事处理易，对人问责难的畏难情绪，强化问责意识。破除“宁罚单位一万，不损个人一毫”的观念。敢于打破情面，该问责就问责，一问责就认真。将以对部门的处罚为主变为对责任人的处罚为主。同时，要坚决改变现行责任追究中“追下不追上”，追执行者不追决策者，追当事人不追管理者，小官为大官当“替罪羊”的丢卒保帅现象，铲除产生违纪违规行为的根源。因此，开展经济责任审计时，审计机关要加强与纪检监察、司法、公安的联系，以便发现问题让这些部门迅速介入，追究违法违纪者的责任，该撤职的撤职，该处分的处分，该法办的法办，并及时公布处理结果，让各被审计对象品尝违法违纪的苦果。因此，应尽快形成以审计部门为主、纪检监察及社会舆论等有关方面为辅的全面监督检查问责机制，营造良好的审计问责环境，对违纪违法行为“群起而攻之”。（作者：四川省泸县审计局田德宏朱兵）

　　（本文内容仅为作者个人观点，不代表任何