也谈领导干部经济责任的认定问题(07-10-11)

　　9月21日，湖南省洞口县审计局卿俊同志在审计署网站《审计论坛》栏目发表了一篇题为《浅谈领导干部任期经济责任审计的经济责任认定问题》的文章（以下简称卿文），读后深受启发。卿俊同志善于学习、勤于思考的精神令我感动。在此，也谈一点体会。一、两点补充经济责任的认定标准问题，是卿文的重头戏，所占篇幅也较长。其主要依据是，中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室编写的《领导干部经济责任审计知识问答》（以下简称《知识问答》）5、6部分。但在，引用时有漏缺部分和理解上的差异问题，在此提出来与卿俊同志商榷。一是在“二是领导干部授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规的行为。”之后缺“所谓授意下属人员违反国家财经法规的行为，”一段文字；二是在“渎职行为更强调该行为所直接导致的后果的严重性”之后缺“和具体情节的严重性”一段文字，个人认为这段文字非常重要；三是改变了审计署《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》第六条关于“主管责任”包括管理责任和领导责任的分类方法，将领导责任和直接责任、主管责任看成了并列的关系。卿的原文是：“领导责任是指领导干部应当承担的除直接责任和主管责任以外的责任。”当然，如果卿俊同志作为个人观点提出来也是可以的，但应作特别说明才是。二、对几个关键词的理解在经济责任审计实务中，对责任标准的准确把握，既是一项政策性很强的工作，也是一项难度很大的工作，决不可掉以轻心。有人可能以为，既然五部委《知识问答》把各种违纪行为解释得那么清楚，还有必要如此谨小慎微吗？我们认为很有必要。以县（市）长审计为例，一个中部地区普通县（市），年均财政收入6亿元左右，查出违规违纪资金1亿元左右。如果不认真甄别和界定责任，出现任何差错，就有可能毁了一个干部。如此重大责任，难道可以等闲视之吗？关于直接责任的界定，《知识问答》已经解释得很详尽了，但在操作中仍应慎之又慎。尤其是几个关键词，更应准确把握。例如，授意、指使、强令三个行为动词可以作为一类，但在程度上一个比一个加强。“授意”是把意图告诉别人，让别人照着办。可见行为人还有所顾忌；“指使”是指派别人按照自己的意图行事。行为人行为更主动，态度更明确；“强令”是施加压力、命令别人按照自己的意图去做。行为人行为更霸气，态度更恶劣。纵容和包庇又可以作为一类，“纵容”是对错误的言行放任不管。该管不管，态度消极；“包庇”是对坏人坏事加以袒护、隐瞒。不但不管，还主动出手帮助其逃避责任追究。失职和渎职也可作为一类，《知识问答》中的解释卿文中已有表述，不再重复。这里重点介绍一下《中国共产党纪律处分条例》中的定性。该《条例》第十二章第一百二十七条将一般性失职、渎职行为定义为“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的”，“前款所列人员，在工作中滥用职权或者玩忽职守，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的”。参考其他文件，本条第一款可理解为失职行为，第二条可理解为渎职行为。此两种行为性质比较严重，轻者要受党政纪处分，重者触犯刑律，要定罪量刑，故不可不慎。在此，作进一步分析：关于失职行为，对比《条例》和《知识问答》，其表述略有不同。如《条例》表述为“在工作中不履行或者不正确履行职责”，而《知识问答》则表述为“没有履行职责或者没有恰当履行职责”。这里主要差异是“不正确”——错误和“不（没有）恰当”——不当，二者在性质上是不同的。行政错误，是构成行政违法的要件之一（主观要件），在其他要件具备的情况下，即构成行政违法；而行政不当，从狭义上来讲，则是以行政合法为前提，是与行政违法相并列的一种有瑕疵的行为，它是专门针对行政自由裁量的不合理行使而言的。但从广义上讲，行政不当同样是一种行政违法，因为它违反了行政法合理性的原则。这说明《知识问答》对领导干部的行为要求比《条例》更具普遍性。关于渎职行为，《条例》及相关文件中都提到了“玩忽职守”和“滥用职权”两种情况，《刑法》第397条更有完全相同的罪名。审计中必须极其严肃认真地加以甄别。“玩忽职守”是指严重不负责任、不履行或者不正确履行职责，通常表现为放弃、懈怠职责，或者在工作中马虎草率、敷衍塞责，不认真、正确地履行职责。此行为与失职有些相似，但失职大多是过失引起，而玩忽职守则完全是故意为之。玩忽职守造成重大损失的，要追究其刑事责任。如“造成直接经济损失30万元以上的，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失超过100万元的；徇私舞弊，造成直接经济损失20万元以上的；造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的”等后果的，要及时移交司法机关。“滥用职权”是指超越权限的范围或者违背法律授权的宗旨、违反职权行使程序行使职权，通常表现为擅自处理、决定其无权处理、决定的事项；或者自以为是，蛮横无理、随心所欲地作出处理决定。同样，滥用职权造成重大损失的，也要追究其刑事责任。如“造成直接经济损失20万元以上的，造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的”等后果的，要及时移交司法机关。“玩忽职守”和“滥用职权”两种情况，即便达不到刑事责任标准，也应移交纪检监察机关，追究其行政责任。关于主管责任（包括管理责任和领导责任）的界定，《知识问答》解释得非常清楚，卿文也谈了自己的看法。个人建议在具体操作时，可将有关行政行为直接界定为“直接责任”、“管理责任”、“领导责任”。这里特别向大家介绍，《中国共产党纪律处分条例》第五章第三十八条“失职、渎职行为有关责任人员的区分”，它对我们界定各种责任有重要参考价值。其内容是：（一）直接责任者，是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定性作用的党员或者党员领导干部。（二）主要领导责任者，是指在其职责范围内，对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部。（三）重要领导责任者，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员领导干部。三类责任中共性的内容是：“在其职责范围内”，这是界定责任的基础；不同点：（一）强调的是“自己的职责”，（二）强调的是“直接主管的工作”，（三）强调的是“应管的工作或者参与决定的工作”。对比该定义与《知识问答》中的解释，可见（一）与直接责任相对应，（二）与管理责任相对应，（三）与领导责任相对应。建议审计人员在界定经济责任时，结合有关证据加以参考。三、经济责任界定的方法关于经济责任界定的方法，卿文提出的三种途径非常好，确属经验之谈。这里对“责任取证”问题，略加说明。我们先来看问责程序：查出了什么性质的问题——该问题由谁负责——应负何种责任——建议有关部门予以追究。然后再来看界定责任的程序：查出的问题事项是谁的责任范围——该问题发生过程中及之后责任人实施了何种行为——依据责任人的行为确定其应负的责任。根据上述程序，再来看如何进行“责任取证”就一目了然了。充分的问责证据应包括：（1）违纪违规事项的证据；（2）应承担责任者职责范围的证据；（3）责任人行政违纪违法行为的证据。根据这三类证据，再参考有关标准，就可以比较准确地界定领导干部应负的责任了。（作者：湖北省襄樊市审计局 张德秀）

　　（本文内容仅为作者个人观点，不代表任何