实现效益审计与中国特色的最佳结合(07-10-11)

　　我国探索开展的效益审计与国外开展的绩效审计相比较，在审计的内容和发挥作用的机理上都有着变化。本文将简要分析当前开展效益审计应该关注的重点内容。一、“法律授权”决定了开展效益审计的模式《审计法》第二条第二款和第三款规定：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”这就决定了目前我国探索开展的效益审计，只能是以财政财务收支活动为基础、与财政财务收支活动紧密相关的，对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行的检查和评价等审计活动。二、“目前现状”决定了开展效益审计的功能2006年4月，李金华审计长在上海浦东干部学院作报告时就强调“要走中国特色的效益审计之路”，我们不能完全照搬西方的做法，一是客观条件不允许，二是审计机关本身能力、水平也不行。这就决定了开展效益审计不能缺失的三项功能：第一，“反腐”功能。主要是目前我国的经济活动中违法乱纪行为还大量存在，审计机关每年都揭露大量的违规行为，反腐败是国家审计机关一项重要任务。第二，“纠错”功能。主要是政府会计制度还不完善，所有财务报表还不能够经过审计，会计资料的真实性完整性得不到保证。第三，“校规”功能。即，校正现行的财经法规，这是有别于“纠错”的。主要是当前还不能做到无保留意见的审计，只能是通过检查遵守法规制度的情况，就发现的审计问题提出审计整改意见。第四，“立制”功能。主要是政府职能正处在转型期，公共部门与绩效相关的职责还不是很明确，与管理水平、绩效相关的责任制度还没有普遍建立起来。三、“时代主题”决定了开展效益审计的内容建设和谐社会是时代的主题，就决定了开展效益审计的指导原则。贯彻这一原则，关键是要从宏观经济发展的大局出发，把党委、政府和人民群众关心的问题作为重中之重，促进改革和经济健康发展，促进建设和谐社会。一是夯实“经济稳定的安全线”。开展效益审计，还是要把维护人民群众的根本利益作为工作的根本出发点和最终目标。就是要继续加大对财政投入较多、资产额度较大、关系国计民生的重点领域、部门、资金和项目的审计，更加关注三农问题和可持续发展问题，提高审计反映社会经济热点和群众举报的灵敏度，突出对扶贫资金、社保资金、技改贴息资金、环保资金、基建投资专项审计调查频率。当前，特别要加大对社会保障资金的关注，保障资金使用到位、方向科学合理，措施有力，并善于从制度上、机制上挖掘深层次的原因，切实捍卫人民群众的切身利益，起到好政策得好处。二是追求“财政资金的最大值”。重大投资项目直接体现宏观经济政策的取向和重点，为促进宏观调控措施的落实，必须继续加大对重大投资项目的效益审计。在揭露重大违法违规问题的同时，更要从分析评价项目建设效果的角度，促进提高项目的科学决策水平，提高资金使用的经济效益和社会效益。第一，揭露财政资金损失浪费情况。财政资金损失浪费的问题，不仅是真实性、合法性的问题，更是一个效益性的问题。应重点揭露财政资金的损失浪费情况，分析原因，对造成重大损失浪费的有关责任人员，建议有关部门追究其领导责任和直接责任。第二，查处财政资金支出情况。严格按照审批标准，深入分析超支原因，通过跟踪审计方式，尽可能将问题解决在发生之前，提高财政资金使用效益。第三，评价投资项目建成后的效益情况。对投资项目建成后的经济、社会和环境效益评价，是投资项目效益审计的核心内容。这不仅能促进现有建成项目改进运营管理，提高使用效益，更重要是能够总结经验教训，为今后的建设项目提供借鉴作用。三是建立“公共财政的平稳性”。当前，在促进经济政策宏观调控措施落实过程中，要针对财政支出中存在的“缺位”和“越位”的问题，重点加大对支出结构优化的审计力度，力图推动促进财政支出退出竞争性、经营性的“越位”领域，进入教育卫生、社会保障、生态保护、公益性基础设施建设等公共财政的“缺位”领域。首先，要关注国有土地的保护。不仅仅关注国土资金的征收、管理、使用及国土管理部门财务收支，更要关注国家土地政策的贯彻落实执行情况及被征地农民基本生活保障制度的建立情况。通过审计，促进国土资金规范管理，遏制违法违规现象，促进落实土地保护的基本国策。其次，要关注政府的发展成本。政府负债是地方政府对未来本级政府收入的预支，也是政府的发展成本。要积极关注政府负债的规模、使用方向、使用成效，使政府负债能得到有效的控制，促进完善政府负债管理体制，防范政府偿债风险。再次，要关注生态、资源、环境效益。既要关注投资效益、经济效益，又要关注生态、资源、环境效益。要站在全面推进可持续发展的高度，发挥审计在经济社会可持续发展和水资源、水生态及水环境协调发展中的促进作用。（作者：上海市审计局 张海军 汪其水）

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