政府不必非做惟一地主

　　

农地无法交易，是农民收入增长缓慢的重要原因之一（图片来源：南方周末 王熙维/图） 点击此处查看全部财经新闻图片

　　政府不必非做惟一“地主”

　　为什么农民和农村集体不能直接参与土地的转让？为什么政府非要当惟一的 “地主”？为什么农民无权分享城市化带来的地租收益？

　　南方周末：那么，应该允许小产权房合法化？

　　周其仁：这至少不失为一种选择。近来地价房价屡创新高，政府面临很大压力。小产权房怎么看也是帮你解决问题的，顺势给予合法通道，在承认的基础上规范、完善，是值得考虑的。

　　南方周末：这就要触及到土地制度了，您曾提出，“小产权房是对现有土地制度的一次挑战”。

　　周其仁：我也认为其中包含一个很大的机会。小产权房对现有国家征地、批租制度形成了挑战，它实际上在现有的

商品房体系之外，又开辟了另外一个体系。不管我们承认不承认，被这几年的地价房价逼的，小产权房在规模上也突破了临界点，不再是农民个别的零星行为，而是村集体和镇政府的成片开发。买房和盖房的人都看到了一个新选择、新机会。这是一个拐点，表明改革城乡两元土地流转制度的时机已经成熟。

　　我国现行土地制度将土地按所有权分为国有和集体两类，1987年修改《土地管理法》之后，国有土地已经可以通过“招拍挂”直接转让使用权和收益权，但农民的集体土地进入市场的合法通道至今悬而未决。从整个土地制度看，农地有了2002年的承包法，已经明确了使用权、收益权和转让权都归承包农户。农村建设用地的使用权，多少年来，实际上就是农民、村庄集体和乡镇企业占着，问题是转让权不明确。现有农地转为非农用的建设用地，农村自用的建设用地要转让他用，只有国家征地一条路。

　　为什么农民和他们的集体就不能决定土地的转让，就不能参加土地使用权的市场交易？更进一步问，为什么政府非要当唯一的、垄断性的“地主”？

　　从世界范围的工业化和城市化进程来看，农民的收入增长要靠三个来源：出售农产品的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。中国经过这么多年的改革，农民得到了农产品买卖和打工的权利，但绝大多数农民还是很少分享城市化带来的地租收益。

　　现行土地制度不适应经济发展

　　有一句话说得好，“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

　　南方周末：类似的对土地制度的挑战是第一次吗？为什么会出现挑战？

　　周其仁：挑战的出现根源于现行土地制度不适应经济、社会发展的要求。一方面，是房价高涨，很多城市人买不起房；另一方面，是两三亿人离开出生地常住城市，他们原来居住的房子和农村建设用地大量闲置。你们的一位记者访问广州的农民工，有一句话说得好，“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

　　问题不断在发生。早期改革开放，村集体有地没资本，外来企业有资本却不能使用集体建设用地。后来村集体就与外来投资方“合作办”企业，实际是出租标准厂房，等于部分集体建设用地进入了市场。这种情况在南海、昆山都出现了，其他地方也不少，例如最近重庆的“农地入股”。

　　不过，对土地制度的这些挑战，仍然限定在工业生产领域、招商引资的范围，社会影响不那么大。到了小产权房，挑战就涉及城乡的千家万户。所以这个挑战更大，涉及人口更多，也许能得到更多公众的理解和支持，为全面改革准备条件。所以说，小产权里可能有大机会。

　　变革可从两方面突破

　　复垦可以给当地农民带来工作机会；买卖土地指标可以给当地政府和农民带来收益，用来建设新农村、改善农民生活；更多的土地供应则可以降低城市的房价，这是一石三鸟之策。

　　南方周末：怎么把握这个大机会？一下子完全放开集体土地流转权，肯定会带来市场动荡和权力寻租等一系列问题，如果渐进地改革现行土地制度，又该从哪里突破？

　　周其仁：可以两条路并进。一条路，小产权房规范和合法化。另外一条路，开放农村建设用地的指标流转，在试点区域建立农村集体建设用地的交易市场。

　　要看到，只有非常小部分靠近大都市的农村，才搞得成小产权房。但是农村建设用地流转的文章，比小产权房要大得多。这就是允许、组织集体建设用地的指标转让。

　　我国是一个实行土地用途管制的国家，为了保护有限的耕地，法律要求城镇搞建设占农地的，一定要占多少、补多少，也就是土地管理的占补平衡原则。补农地的办法，一种是到人口密度不高的农村去造田造地，还有就是重新整理、建设现有农村，把大量未经有效利用的农村建设用地腾出来，再复垦为农地。

　　用后一种办法，这块复垦为农地的土地，所有权还是农民集体的，还可以由农户承包耕作，但从中也“分解”出一个建设用地的“指标”来。农村地价不值钱，此指标就无人问津。但是，城市地价大涨，旺盛的需求就推动买方争夺这高度稀缺的指标。

　　对农民来说，转让这份指标可能获得的收益，恰恰是他们重新整理村庄、节约农村建设用地的动力。多腾土地，多卖指标，就可以筹措更多资本，来推进农村建设和帮助农民进城。

　　举一个实例，9月我到云南开会，顺便在大理市喜洲镇的文阁村看了一户农民，他家宅基地面积共400平方米，户籍人口5人，但常住的只有爷爷奶奶加一个7岁的孙子。儿子儿媳在大理打工，是常住城里九年的“农民”。大理最贵的地价多少呢？345万元一亩！我想不要多，你们只需付2万元的代价来买200平米的指标，这家农民就一定高兴地去旧布新，再把腾出的200米土地复垦为达标的农地。

　　不要以为是我凭空想象。两年前在浙江长兴，今年7月在成都市的邛崃，我实地看过在城乡通开条件下，合理配置土地资源的尝试。基本办法就是市县财政垫资，改造旧村建新村，腾出农村建设用地，垦复后再把稀缺的建设用地指标置换到中心城镇。特别是邛崃做得实在好，很值得你们向更多读者详细报道。惟一让人着急的是地方财力有限，而农村又那样广袤，要更大规模推进，非考虑引入市场机制、动员更多社会资本参与不可。

　　要紧的是，这个方向的试验，可以在不减少耕地总量的前提下，增加城市建设用地的供给规模；可以从旺盛的城市房地产需求中，为建设新农村、改善农民生活、帮助农民转移筹措更多的资本；也可以通过增加城市土地的供给，缓解地价房价的过快上涨。实话实说，如此一举数得的好事，近年还没有遇到过。

　　所以我一贯的观点，是我们国家真正缺的并不是土地本身，而是有效利用土地资源的制度。农村建设用地转让的制度化试验，是推出的时候了。难题和风险不会少，但权衡利弊，不敢试一试，就什么也谈不到。

　　要明确，城市化总的说来是可以大大节约土地的。现在看不出这等效果，主要就是大批农民进城后，原来乡下占的建设用地还占着。为什么不放弃？留条后路可能是一个理由，但我认为，更大的阻力是农村建设用地没有退出机制，没有补偿措施。不占白不占，大家就占着。启动土地指标交易给予补偿和奖励，数目惊人的闲散土地会流转出来的。

　　最后，通过土地指标交易传递的市场信号，还可以优化城市建设规划，不再完全按照行政级别规划。行政主导的工业化城市化，有可能带来第二层意义上的土地资源浪费，比如规划和指令失误，划定的“城市”没有人去；看不起眼的地方却人气很旺。比如义乌只不过是个县级市，可是万商云集，那里的地价就高得离谱。如果竞价取地，义乌胜出的机会大，与经济的实际要求容易相符。一位在那里搞投资的朋友说，义乌商业用地奇缺的状况，甚至把前些年异地交换土地指标的“老办法”也重新激活了。不知详情，有机会要去看一看。反正该发生的总会发生，主动去做、去试，发生的成本低一点，于国于民、于城于乡，都是有利的。

[上一页]　[1]　[2]　[3]　[下一页]