国企分红时代的到来

　　以大规模的留存利润为企业投资提供资金的方式由于存在现成的融资来源，可以促进产业扩张。但是，这种融资方式也有其缺点，企业内部的资本配置无法像从金融部门获得融资那样受到严格的审核监督，而这很可能影响投资效率。

　　9月13日， 国务院公布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，规定从明年起，中央本级国有资本经营预算将全面展开，今年则在部分企业试点。这标志着国有企业利润独享的时代行将终结，国家将开始行使大股东的分红权。

　　厘清收支范围

　　所谓国有资本经营预算，是指国家以所有者身份从企业取得国有资本收益，其核心是国有企业向国家分配利润，俗称“分红”。这是由国家作为股东的身份所决定的。

　　关于国企的收益权，《意见》确定了三大原则，统筹兼顾，适度集中；相对独立，相互衔接；分级编制，逐步实施。《意见》首次明确了国有资本经营预算的收支范围。其中，国有资本收益主要包括：国有独资企业按规定上交国家的利润，国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息，企业国有产权(含国有股份)转让收入，国有独资企业清算收入(扣除清算费用)，以及国有控股、参股企业国有股权(股份)分享的公司清算收入(扣除清算费用)等。

　　《意见》解决了此前许多悬而未决的问题，比如，首次明确了国有资本经营预算的收支范围，其中支出则除了用于国有经济布局和结构调整，支付国企改革成本等外，还强调可用于社会保障；再如，明确了各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门，各级国有资产监管机构为国有资本经营预算单位，这厘清了财政部门与国资部门在这个问题上的长期争执，有利于分红的实施。

　　《意见》公布了试行国有资本经营预算的组织实施时间表：中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。2007年进行国有资本经营预算试点，收取部分企业2006年实现的国有资本收益。

　　1994年税制改革后，由于当时国有企业固定资产投资拨改贷，还本付息由企业负担，再加之大批国企破产、脱困，考虑到这些因素，国企的税后利润全部归企业支配，再未给国家分红。 然而，经过多年改革发展，国企已度过最艰难时期。近年来，国企盈利能力大幅提升，统计显示，2003年-2006年，中央企业实现利润由3006亿元增加到7700亿元，增长151%多。与此同时，随着和谐社会理念的提出和实施，社会保障、公共服务以及基础设施的建设等，都需要财政鼎力支持。若国企再不向作为股东和所有者的国家上缴利润，无论从法理和现实国情而言，都是说不过去的。

　　因此，从增强政府的宏观调控能力、完善国企收入分配制度，从推进国有经济布局和产业结构调整、解决国企发展中的体制性和机制性问题出发，现在出台国有资本经营预算制度，都殊为必要，且时间已不算早。

　　为什么要支付红利？

　　与其他国家相比，中国的储蓄率和投资率都非常高，这是众所周知的。人们常常忽视的另一个现象是，中国公司部门(包括国有企业)的储蓄率也非常高，这也是导致高储蓄和高投资的关键因素之一。相当于GDP20%(这一比例比美国和法国高一倍)的留成利润为超过一半以上的企业投资提供了资金。从提高投资效率和扩大消费的角度考虑，也有必要重新审视国有企业的治理结构和分红政策。

　　最近几年以来，国有企业的盈利能力不断提高，国有工业企业和集体企业的利润总额从1998年占GDP的1.2%增长到了2003年的3.7%。这些利润指标都不包括企业的资产折旧。尽管很难获得有关国有企业折旧的数据，但从整个工业部门(包括私营部门)的折旧数据来看，折旧费用的总体水平在近几年来也在不断增加，几乎和利润水平相当。

　　以大规模的留存利润为企业投资提供资金的方式由于存在现成的融资来源，可以促进产业扩张。但是，这种融资方式也有其缺点，这些缺点在经济不断发展并日益复杂的情况下会越来越明显。其中一个关键的问题是，企业内部的资本配置无法像从金融部门获得融资那样受到严格的审核监督，而这很可能影响投资效率。如果公司的成长前景和盈利能力都不错，治理结构也相当完善，那么在企业内部配置一部分利润会是合理和有效的。但是，如果企业的成长和盈利前景并不乐观，公司治理也不健全，那么在企业内部配置资本的效率很可能非常低，这时，将部分利润分给股东反而会提高配置效率。

　　例如，由于国际市场价格的上涨，许多钢铁企业的盈利水平大幅提高，但如果考虑到钢铁行业很可能会在将来出现过度供给，那么将这些利润继续投资于其他钢铁企业并不是好的投资选择。经济上来说更合理的办法也许是将这些利润通过金融市场投资于其他行业，或者用于消费。缺少严格的审核监督也很可能导致企业投资行为与经济周期同步而不是反周期，使得整个经济更容易出现大起大落。在企业的治理结构不健全的情况下，这些弱点尤其突出。

　　加强国有企业的公司治理、提高分红水平将有助于对资本配置进行更严格的审核监督。这样就能够改善资本使用效率，并且在投资与消费的权衡取舍中更倾向于消费的增长，从而符合政府扩大消费(相对于投资而言)的经济目标。

　　另外一个考虑是，政府已经承担了企业的大部分重组成本：如学校和医院等社会责任，以及职工失业和提前退休所造成的成本。实际上，上述社会负担的剥离正是国有企业利润水平不断提高的重要原因之一。这也使国家更有理由去弥补这些成本。

　　该分多少红利？

　　相对于国有企业，有关私营性质的公司实际上支付多少红利，有很多研究。其中，一篇发表在1956年《美国经济评论》上的一篇经典文献所揭示出的若干结论至今仍然有效。该研究发现，公司非常注重分红的稳定性。它们并不是在每一个季度都要制定新的分红计划，而是首先考虑是否需要调整现有的红利政策。盈利是决定是否调整分红计划最重要的决定因素。大多数公司都有一个目标分红率。即使盈利出现了没有预期到的突然增长，公司也只会缓慢调整分红政策。公司并不愿意减少分红，它们常常是在制定分红政策之后，再根据其他情况做出相应调整。例如，如果有非常多的投资机会，但公司在分红前资金有限，它们往往会通过借款来筹措资金。该研究表明，中位目标分红率一般为利润收入的50%。最近的情况是，1972到1998年间的三分之二的年份里，12.2万家美国工业企业的分红率为其盈利的38%至54%。

　　在经合组织国家里，不同公司的分红率差别很大。红利支付占利润收入的比率通常都反映了每家公司自身的增长前景。

　　例如，当公司增长缓慢且前景不明朗的时候，公司的分红率通常为利润收入的50%左右。由于对利润收入的预期更为可靠，受到管制的公用企业会有更高的分红率。

　　对于那些属于周期性行业的公司来说(如基本原材料)，在下降周期期间，它们的分红比率常常达到或超过利润收入的100%。公司之所以能够这样做，是因为现金流通常都超过了净收入。对于那些高投资和高折旧的公司而言，它们的现金流(折旧前盈利)一般都比较高。特别是那些属于周期性行业的公司，它们在制定分红计划时，必须从整个周期的情况来考虑项目的现金流。

　　高成长公司或高科技公司往往很少分红，或者根本不分红，其理由是基于这样一个假设，即对这些公司进行再投资是剩余现金的最佳使用方式。但非常重要的一点是，对于上述假设也需要进行定期审视，因为持续的高增长可能会不利于公司的长期发展。一个很好的例子就是微软公司，它曾经是一家不分红的高成长公司。但在过去的5年里，微软的年度盈利增长率下降到了6%。2003年年中，已经累积了490亿美元现金储蓄的微软公司也开始分红。04年，微软公司的分红达到了其盈利的29%。

　　由于国有企业属于一种公众信托，因此，来自经合组织国家的官员们建议，对国有企业剩余现金留存比例应该有更严格的标准。例如，有官员就认为：对于一家国家百分之百控股的国有企业来说，合理的分红政策是将其全部利润都用于分红，除非这家公司能够表明，在考虑风险的情况下，它仍然有可以带来合理回报的投资机会。

　　在经合组织国家里，国有企业的实际分红政策差别很大。在新西兰，国有企业董事会在与持有股份的政府部门协商后，根据国有企业的资本结构、未来投资计划和盈利前景等因素来制定分红计划。丹麦、芬兰、挪威以及瑞典的国有企业董事会设定了多年度的目标分红率，例如，整个商业周期预期盈利的33%、50%或67%。在新加坡，国有企业分红主要考虑现金流(即折旧前盈利)。在瑞典和挪威，国有企业不定期地以特别红利(一次性)的形式将资本金归还国家，目的是减少国有企业的资本(股本)以取得更高的资本(股本)回报率。

　　谁应该得到分红？

　　作为政府的出资人代表，国务院国资委显然应该是国有企业分红的直接接受者。但在这之后该怎么办，答案并不是一目了然。例如，国资委获得的企业红利是应该上缴给财政部，还是由国资委将其作为“国有资产经营预算”的一部分自行管理？

　　在具体讨论可选择的制度安排之前，非常重要的一点是要明确这样一个原则，即国有企业的利润和改制收入都是公共财政收入，应该作为公共财政收入进行管理。换句话说，除非经过全国人大的预算程序批准，任何人都没有合法的权力来决定如何使用这些收入。这一点非常重要，因为要使公共开支在不同部门之间按优先顺序进行更好的配置，必须有一个统一的预算分配过程，即按照一套统一的标准来分配所有的公共财政资源，以满足公共需要。

　　目前的分红政策(或者说是分红政策的缺失)即国有企业集团保留几乎所有的税后利润并用于再投资的隐含假设是，这些利润除了用于对国有企业再投资，没有更好的用途。这个假设显然是有问题的。实际上，中国目前面临着巨大挑战，需要重新调整公共支出重点，提高教育和医疗卫生等许多社会服务的公平性和效率，这对于实现国家的发展目标具有非常重要的意义。因此，国有企业的利润分配被隔离于正常的预算程序之外，很难说是合理的。

　　以教育为例，2002年，15.9万家非金融类国有企业的利润总额为5589亿元，而同期小学和初中的学杂费收入为270亿元。换句话说，如果2002年政府能从国有企业那里获得4.8%的分红，就可以免除当年所有对义务教育阶段儿童的收费。假设政府2002年决定为欠发达省份提供补贴，要让这些省份基础教育(小学、初中，高中)阶段的生均教育经费支出达到不低于山东省的水平，所需要的额外资金(约为300亿元)只是国有企业当年利润的5.4%。如果将国有企业利润的50%(占2004年GDP的6.5%)纳入财政预算并分配给教育和医疗事业，那么政府对教育和医疗卫生的支出将增加85%。

　　让我们看看其他国家是如何做的。国际上的情况是，不论什么机构担任国有股东的代表，一般的做法都要求将国有企业的红利转给财政部门用于公共支出。如丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、挪威、韩国以及瑞典等国都是这样做的。

　　一些经合组织国家设立了独立的国家持股基金，例如奥地利的OIAG基金、捷克的国家财产基金、新加坡的淡马锡等。在这些基金当中，只有淡马锡是一家将红利和私有化收入用于再投资的自我持续发展的基金。即便如此，在过去的30多年里，淡马锡平均每年都要将其

股票市值的7%作为红利支付给新加坡财政部。而奥地利OIAG基金在2004年将其普通盈利的90%作为红利分给了财政部。此外，OIAG基金还必须将普通盈利以外的私有化收入全部交给财政部。很多年来，捷克的国家财产基金上缴给各个政府部门以及分配给各种项目和补贴的资金几乎与该基金的利润收入和私有化收入相等。

　　因此，无论从理论上看还是从国际最佳做法来看，尽管国资委是国有股东的代表机构，但国有企业的红利和私有化收入应该上缴给财政部，纳入正规的预算程序。

　　这可能会引起人们对另外一个问题的担心，即这会不会影响国资委进行国有部门“结构调整”的能力？国资委在进行结构调整过程中所需要的资金从何而来？结构调整将涉及到一系列的工作，如公司化改制、私有化、财务重组、合并、清算、技术更新、新领域的投资或建立新公司以及从负担沉重的社会事业中退出等等。

　　这的确是一个合理的问题，但答案应该很简单：国资委的所有开支应由预算拨款支持，就像其他所有中央政府部门一样。这里的关键之点是确定优先顺序。国资委的开支通过正规预算过程来安排，就意味着政府和全国人大要对其开支要求进行评估，并与其他部门的开支要求进行比较来权衡轻重缓急。

　　尽管这个简单模式非常直截了当，可以作为一个“基准模式”，但现实情况要更为复杂，要求考虑其他替代性模式。最重要的问题是国资委监督执行国有企业分红政策的激励机制。如果国资委必须将国有企业的分红全部上缴给财政部，而自己的开支必须通过正常的预算程序从财政部那里获得拨款，这样是不是会严重削弱国资委监督国有企业正常分红的积极性？预算程序是否能够确保国资委获得必要的资金？随着公共治理的不断完善，这些问题的重要性会逐步下降。实际上，如果公共治理机制非常完善，这些问题应该不成其为问题。因为在这样的情况下，收取红利上缴财政预算本身就是国资委的一项工作，而预算程序也应该足够合理，完全能够保证对所有合理的支出要求进行优先排序。至于说每一个政府部门都被置于预算约束之下，则是很自然的事情。

　　但是，公共治理机制方面的不健全可以为一种替代模式提供存在的理由，这种模式就是对国资委也实行一个“分红”政策。例如，国资委上缴财政部的红利数额可以是其收取的红利总额的一个固定比例，也可以是其所管辖的国有企业所使用的资本总量的一个比例(这样可以鼓励更加有效地使用资本金)，或者是这两种方法某种形式的组合。

　　同样，国资委在为结构调整筹集资金方面应扮演什么样的角色，也需要加以明确。在进行结构调整的过程中，哪些成本应该由国资委来承担？例如，如果在东北的一家中央国有企业进入了破产清算程序，那么工人们的安置费用和医疗/

养老金应该从哪里支出？是用该国有企业的资产？是用国资委的预算？还是直接由财政部负担？或者是来自一个新的职工保险计划？假设政府需要投资一个新的项目并获得了批准，那么是应该由国资委，还是由其他什么机构从财政部获得资金并进行投资？回答类似这样的问题，必须充分考虑国资委作为国家股东代表机构应该扮演什么样的角色。

　　根据新近公布的国有资本经营预算的意见,国有资本经营预算的支出主要包括：1、资本性支出。根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出。2、费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。3、其他支出。具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。必要时，可部分用于社会保障等项支出。这说明，国有资本收益主要还是用于产业发展规划和结构调整，以及弥补改革成本和社会保障的部分支出。