紧急采购法制系统化时机成熟

　　《突发事件应对法》11月1日的正式实施将紧急采购这一非常态的政府采购行为如何纳入法制化轨道的问题提上了议事日程，政府采购法和行政应急法专家、清华大学教授于安认为——

　　本报实习记者 陈昂 通讯员 徐辉

　　台风“韦帕”让上海20万人大撤离、猪蓝耳疫情使猪肉供应紧张、热带风暴“范斯高”让琼州海峡船口全部停航……面对一次次突袭而至的突发事件，中国人越来越从容淡定，将于11月1日生效实施的《突发事件应对法》为提高政府和公众应对危机的法律能力提供了依据和保证。该法对涉及突发事件的紧急采购提出了原则要求，现在已经具备充分的条件，将《政府采购法》提及但留待以后解决的紧急采购制度系统化，纳入政府采购法发展的着眼点和工作日程。

　　“当自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件发生时，为政府职能服务的货物、工程、服务的需求和获取方式随之发生变化，进而影响政府采购的制度安排。”政府采购法和行政应急法起草工作专家、

清华大学法学教授于安对日前颁布的《突发事件应对法》发表了自己的见解。现行的政府采购法是针对常态采购行为设计的。就像天气有阴晴一样，所有制度都分常态和非常态两面。针对非常态的紧急采购法也应当制度化和系统化，以便为应急进行采购有章可循有法可依。“根据《突发事件应对法》应急管理阶段的划分，可以从应急准备、预警和应急处置、事后恢复与重建三个大的方面对应急政府采购进行制度安排。”于安勾勒出一幅应急采购制度的大致轮廓。

　　应急准备阶段，政府采购问题主要有物资储备采购和订立应急供应合同

　　物资储备是政府采购法的适用领域之一。在应急物资准备方面《突发事件应对法》规定：国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。“在应急准备阶段，政府采购部门需要储备物资和订立应急期间生产与供给合同，并且物资储备与应急生产要由专门的政府采购部门负责，如果分散由各单位管理会不规范。”在于安看来，韩国的经验表明政府采购法的适用领域之一是国家应急物资储备。尤其储备性的购买，应当实行政府采购的竞争制度。

　　《突发事件应对法》规定设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。于安表示，在应急准备期间的政府采购活动，原则上都应当适用现行的政府采购法，或者说原则上仍然要实行供应商的竞争制度，但是在某些方面可以作出特殊安排。

　　“对货物和服务需求有预见的情况下，都应当事前与有关供应商订立供货合同。”于安认为，“愿意在应急期间进行生产和运输的供应商可能不多，竞争程度就可能比较低下。因为一方面供应商要承担重要的公法责任，另一方面突发事件发生和生产条件有所不同，例如员工管理比较困难。这就说明不能完全按照现行政府采购法处理，采购人就要有一些应急补偿的支付，还可以多采用邀请招标和竞争性谈判的采购方式。”

　　预警和紧急处置阶段，政府采购问题主要是紧急采购

　　根据《突发事件应对法》的规定，可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，政府要启动预警措施；突发事件发生后对社会经济和利益受到侵害和威胁时，政府要启动紧急处置措施。于安认为，预警和紧急处置阶段的物资和服务供应，会涉及动用储备、征用、紧急采购三个方面。政府采购制度的着眼点是紧急采购。

　　紧急采购分为物资的生产和服务。物资的紧急生产不能实行验收成品“交钥匙管理”，而要实行采购人对生产过程的监督。为了实施监督职能，立法应当赋予采购人一些特有的权利，以确保紧急供应。事前订立应急供应合同的，采购人的职责重心应当是监督合同的履行。紧急服务的事项，包括运输、挖掘、排水等工程服务，以及医疗抢救、专业咨询等技术服务。事前没有订立合同的，可以通过简单协商程序形成应急协议，以弥补志愿、动员、征用方式的不足。这种应急协议应当区别于常态下的合同订立程序，其特点是程序的简化，不再强调竞争的作用。

　　恢复重建阶段的政府采购仍然具有应急特征

　　于安认为，恢复与重建是非常态向常态的转化阶段，其紧急程度虽然不如预警和处置阶段高，但仍有不同于常态的应急特征，所以要有不同于常态的采购制度。重建与新修建的不同之处，在于它是当地恢复正常秩序的重要组成部分。在法律上，例如可以限制供应商的供应时间和质量标准、采购人继续享有监督权力等等。

　　“政府制定的法律法规要与政府职能相适应，政府职能在内容扩充和实现形式上发生了变化，相应的法律法规也要跟上脚步不断完善。”于安表示，现行的政府采购法已难以适应物资和服务的供应方式的变化，实现形式发生了变化就需要制定法律法规加以规范。