有感于“审计应成制度而不是‘风暴’”后的思考(07-9-20)

　　“审计确实是得罪人的，但是我觉得这种得罪人非常必要。因为国家的财政本来就应该有人去监督它。当这种制度已为大家所接受的时候，大家都依法行政，我也用不着得罪那么多人了。”国家审计署审计长李金华2007年7月24日在中国政府网在线访谈时如是说， 审计长不赞成“审计风暴”的说法，审计应该形成一种制度，成为经常性的工作。一、“审计风暴”的由来2004年6月23日，在十届全国人大常委会第十次会议上，国家审计署审计长李金华作了《关于2003年度中央财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，此次报告中揭露出多个部委机关违法使用资金的事实，所揭露的数额之大、范围之广令人震惊。从6月23日新华社首先发布《一份触目惊心的审计“清单”》的文章之后，媒体对与此相关的报道连篇累牍、源源不断，“一石激起千层浪”，在社会上引起了非常大的反响，越来越多的媒体开始把这次审计用“审计风暴”来形容和渲染，形成巨大的审计冲击波，一方面折射出大家对国家审计的重视，另一方面也反映出大家对存在问题的整改落实情况、问题处理、责任追究等的期待和关注。称其为“审计风暴”的原因在于，首先信息传递快，并且毫无保留，透明度高；二是用词严厉，引起社会的较大关注。二、基于“审计风暴”向“完善制度”过渡的制度创新与重构我们可以肯定当“审计风暴”一词出炉时，有创意的造词者并没有想到，“刮‘风暴’是一种不规律的行为，风暴过去以后一切也都平息了，这样的修饰和比喻也是与国家审计的初衷是格格不入的。但是如何将“审计风暴”平息为 “和风细雨 ”，也就是怎样将审计中出现的一系列问题、尤其“屡查屡犯”问题进行杜绝呢？这是摆在国家审计面前的一个不得不面对的“棘手”问题，也是需要我们迫不及待寻找答案的问题。记得李金华审计长在接受中央电视台采访时，将国家审计比喻成“铁路工”——铁路上拿着榔头四处敲敲打打寻找问题隐患的铁道工。为了实现国家审计就像“铁路工”一样保障着国民经济这趟‘列车’平稳、健康、顺利、正常运行，同时也保障着国家审计这列“和谐审计号”动车组能够可持续的运行和不断创新、不断发展，我们有必要在努力让“审计风暴”向“完善制度”过渡的基础上，完善相关制度创新与重构。第一，健全和完善预算管理制度，建立“审计风暴”向“完善制度”过渡的制度保障。2007年9月19日审计署公布2007年第6号审计结果公告——49个部门单位2006年度预算执行和其他财政收支审计结果，从审计结果报告来看，主要问题有：虚报多领预算资金；挤占、挪用、截留财政资金和其他专项用途的资金；截留少报转移资金；违规收费；管理不严导致国有资产流失；违规兴建办公楼；预算编制和执行不细化；超越开支范围；虚列支出等问题。而且，这次审计报告对违章违规行为的披露与前几次的有许多相似之处，甚至许多违章行为都属于“屡审屡犯”，不但引起人们由“审计风暴”向“审计疲劳”转变，而且这些“顽疾”折射出我国转型时期政府管理的制度性缺失。当然我们更应该从此次中央各部委的审计情况中看到令审计人鼓舞的地方：情况比往年有很大的好转；审计出的问题在逐渐减少；问题虽然存在，但是性质却差了很多。针对所存在的预算编制不够细化、预算的公开度、透明度不够大、缺乏广大群众参与、管理和监督等问题，建议尽快完善制度，进一步改革和完善预算管理制度，尽快修改和完善《预算法》。虽然至2000年以来，我国大力推进部门预算，国库集中收付、政府采购和“收支两条线改革”等重大制度创新，我们应该看到这些制度创新有利于从根源上治理腐败，提高财政资金使用效益。同时，我们也要看到政府预算管理制度是个逐步完善的过程，政府预算收支和预算会计制度建设仍有继续完善的空间。一方面预算收支分类不清，另一方面预算会计制度不完善，全国财政当前正在积极推进的政府收支分类改革是从源头上防治腐败的重要举措，也是完善预算管理制度，加快我国财政体制改革，转变政府职能的重要基础。第二，建立健全科学的问责制度，构筑“审计风暴”向“完善制度”过渡的法律支持。正如李金华审计长所说的“审出问题不处理，等于没有审”、“审计将来能够取得最大成效的就是促进建立问责制度”，我国现行的《预算法》对违法之责任的相关规定涉及到“擅自变更预算的法律责任、擅自动用库款的法律责任、违法进行预算收支的法律责任”，对于违反《预算法》的主体主要适用的是相关行政责任，并无许多严格的法律法规对之进行规制。同时，根据我国现行《审计法》的规定，被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。如此看来，对于那些大肆违反《审计法》的犯罪分子将最终难逃法网。然而，对于被审计单位的领导们该追究什么责任，目前似乎没有明确的说法。由于制度和体制还不够健全，在责任界定和归咎上存在着这样那样的困难，但是健全和完善问责制度是问责的第一步。只有建立审计结果的问责制度，才能足够引起被审计单位的重视，以至于更好地提高管理水平，加强资金运作规范，才能更好地增强审计结果的法律效力、提高审计的社会影响力。第三，进一步加大审计公告的力度，促使建立“审计风暴”向“完善制度”过渡的长效机制。审计结果公告制度，是国家审计机关将审计结论性文件反映的内容通过合法有效载体向社会公开。审计结果公告制度在国外早已实行，自2003年审计署首次向社会公告非典资金审计结果之后，审计结果公告逐渐进入人们的视野，越发引起了社会各界的极大震动和广泛关注。审计结果公告制度的推行，首先树立了国家审计机关的形象和社会影响力；其次，提高了公众对整个审计工作的认知程度；再次，审计公告制度增强了政府审计行为的公开透明度，促进了政务公开和“阳光审务”，这是促进政府行为公开和透明的必然要求，也是使审计工作本身逐步做到公开、公正、公平的重要举措。同时，老百姓通过审计结果公告更清楚地知道和关注“你审了谁，审得怎么样，审的结果如何，有些什么问题，怎么处理的”，不仅有些了解，而且可以在很大程度上进一步关注、参与、监督审计结果，也有利于督促和监督被审计单位整改落实情况，促使被审计单位管理更规范、运作更透明、更阳光。正如李金华审计长所说“今后的审计工作要逐步做到以公告为原则，以不公告为例外”，我们应该进一步加大审计公告的力度，逐步形成一项经常化的制度，力争尽快做到所有审计项目的审计情况，除涉及国家秘密和被审计单位商业秘密外，全部对社会公告。地方审计机关也要逐步创造条件，积极争取地方党政领导的支持，试行审计结果公告制度。三、结束语审计不是“风暴”而应是完善制度——这不但是国家审计孜孜以求努力的目标，更是国家审计可持续发展的基础。当铁路维修工看到一列列火车从其负责维修的铁轨上风驰电掣般驶过时，这是他们最开心的时刻，当担负国家审计职责和重托的审计人像“铁路工”一样看到国民经济这趟‘列车’平稳、健康、顺利、正常、和谐运行时，这也是全体审计人最幸福、最自豪的骄傲瞬间，全体审计人有信心、有决心、有恒心通过大家不懈地努力，一定会保障着国家审计这列“和谐审计号”动车组又快又好地“行驶”和可持续发展。（作者：江苏省苏州市吴中区审计局徐凌奇）

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