劳动争议调解该如何强化

　　本报记者王娇萍

　　如果仅从草案名称来看，《劳动争议调解仲裁法(草案)》一审稿足以令人对其关于劳动争议调解的制度设计充满期待。更何况，草案第三条明确规定“着重调解，化解矛盾于基层”。但是，认真研读草案后，则不得不在脑子里打个问号：劳动争议调解，该如何强化？

　　正如有的全国人大常委会委员在分组审议中所指出的，对调解只规定了一章七条，而仲裁却规定了一章四节三十一条，无论从草案内容还是篇章结构来看，调解与仲裁的规定比例都严重失调，丝毫看不出是“强化调解”，反而明显体现了虚置和弱化调解趋势。

　　那么，劳动争议调解该不该强化，又该如何强化？

　　劳动争议的特点决定了强化调解是实现劳动争议处理简化程序、缩短时间、降低成本的必然选择

　　劳动争议调解在预防纠纷、化解矛盾，妥善处理劳动争议方面之所以能够发挥积极作用，很大程度上是由劳动争议的特点决定的。

　　著名的劳动法学家、中国人民大学法学院教授关怀表示，劳动争议是基于劳动关系发生的纠纷，而劳动关系的特点是具有隶属关系，由此决定了劳动者在劳动关系中的相对弱者地位，因此，在劳动争议处理中必须强调调解这种更简单、有效的解决方式，以利于构建和谐劳动关系。

　　其一，调解解决劳动争议可以不伤和气。通过民主协商化解矛盾，使劳动关系双方消除对抗情绪，既依法保护了当事人的合法权益，又促进团结合作。事实上，在劳动争议中，如果对簿公堂，撕破了脸皮，即便职工胜诉，随之而来的往往是劳动关系的终止。因此，更多地采用调解方式解决劳动争议，更有利于继续双方的劳动关系。

　　其二，调解解决劳动争议可以防止矛盾激化，避免产生突发事件和恶性案件。由有关机构主持调解，可以使矛盾的双方各抒己见，消除误解，在互让互谅的基础上达成一致意见，不至于扩大矛盾和激化矛盾。

　　其三，劳动争议发生在基层，通过基层调解及时快速解决，无论对当事人来说，还是就社会而言，都是成本最低的化解矛盾之道。

　　正因如此，劳动争议处理制度恢复20年来，劳动争议调解得到了快速发展，而且其重要性伴随着劳动争议案件的高发态势不断凸显。据中华全国总工会统计，从1987至2006年，全国各级劳动争议调解组织共受理劳动争议288.6万件，调解成功153.4万件，调解成功率达53.2%。

　　来自北京市农民工法律援助站的统计数据显示，在该工作站2年里办结的1334件劳动争议援助案件中，通过调解解决的达42.5%，而仲裁裁决的仅为0.5%，在办结的87件工伤援助案件中，通过和解和调解解决的更是高达71.3%。农民工之所以选择调解，主要原因就是劳动争议处理程序复杂，一旦走向仲裁和诉讼，

　　事实上，调解也是国际上公认的解决劳动争议的通行做法。世界各个国家和地区对于劳动争议处理的具体制度设计上可能有所不同，但不管是单设机构，还是在司法程序内，都将调解作为处理争议的最优手段。

　　显然，在当前劳动争议高发，劳动者整体处于弱势地位、合法权益维护十分困难，并由此严重威胁着劳动关系和谐稳定的现实背景下，强化劳动争议调解无疑是实现劳动争议处理简化程序、缩短时间、降低成本的必然选择。

　　草案能否作出科学合理的制度设计，直接关系到劳动争议调解的发展走向及其作用的发挥

　　从草案中可以看到，虽然对于劳动争议调解作出了多元化调解的制度设计，即赋予了基层人民调解组织调解劳动争议的职能，但关于企业调解委员会的规定(即“企业劳动调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生；企业代表由企业负责人指定。企业劳动调解委员会主任由双方推举产生”)，实际上可能将企业工会代表从企业劳动调解委员会的组成中排除。

　　全国人大常委会委员杨兴富在分组审议中提出，“对企业的劳动争议调解制度，当前的问题不是去简单地否定它，而是要如何进一步加强和完善它，使基层调解委员会的作用发挥得更好。”他认为，按照草案中目前的规定，企业工会代表不是企业劳动争议调解委员会当然的代表，也不再是企业劳动争议调解委员会当然的主任人选，这实际上是对企业工会在企业劳动争议调解中的地位和作用进行了否定。

　　杨兴富不无忧虑地表示，如果按照目前草案的规定，在劳动者处于弱势的情况下，劳动争议调解委员会很可能被企业控制，调解委员会主任表面上是双方推举产生的结果，实际上是老板指定的人选。“这样的话，劳动争议调解委员会怎么发挥调解劳动争议的职能呢？职工又怎么能够去找这样的调解委员会来调解呢？”

　　而关怀教授的担忧则来自于调解本身在劳动争议处理中得不到应有重视。

　　他表示，随着劳动争议调解难度加大、基层调解制度的确遇到一些困难，存在一些问题，如有些企业和单位忽视劳动争议调解的作用，有些单位没有依法建立劳动争议调解委员会，造成调解组织不健全的局面等。但是，“出现上述问题的根本原因在于立法上没有对基层劳动争议调解给予足够的支持。”

　　关怀教授认为，首先，法律上没有强调基层劳动争议调解是调解劳动争议的必经程序，这给一些当事人绕过基层劳动争议调解，直接走劳动争议仲裁程序提供了法律依据，也增长了一些人轻视劳动争议调解的理念；其次是立法上没有强调劳动争议调解委员作出的调解协议书的法律效力，只规定对劳动争议调解协议“当事人应当履行”，这又增长了人们对劳动争议调解的漠视态度。

　　显然，《劳动争议调解仲裁法》能否作出科学合理的制度设计，直接关系到劳动争议调解的发展走向及其作用的发挥。

　　“把多年来行之有效的一些好经验、好做法加以法制化”，是强化调解比较切实可行的办法

　　其实，了解劳动争议调解现状的人都知道，强化基层劳动争议调解有着强大的实践支撑。

　　首先，日渐完善的企业劳动争议调解组织体系为基层劳动争议调解提供坚强的组织保证。截至2006年底，全国建立各级劳动争议调解组织26.8万个，其中企业劳动争议调解委员会25.8万个(组建率为22.2%)，区域性行业性劳动争议调解组织1万个。

　　其次，企业劳动争议调解成效显著。统计显示，劳动法实施12年来，全国各级劳动争议调解组织共受理劳动争议225.3万件，调解成功107万件，调解成功率47.5%。其中企业劳动争议调解委员会调解成功89.3万件，调解成功率44%；区域性行业性劳动争议调解组织调解成功17.6万件，调解成功率达80%。

　　最重要的是，调解更符合劳动争议处理规律，特别是其简单快捷的特点，能够有效地阻截了劳动争议案件流向劳动仲裁和诉讼，最低成本、最大限度地化解劳动关系矛盾。在这方面，首钢总公司工会主席郑章石有着切身体会。近年来，随着国有企业改革不断深化，首钢劳动争议呈上升趋势。根据这一情况，总公司于2003年12月成立了“劳动争议调解中心”，几年来带领所属各级劳动争议调解组织共化解劳动争议600余件，结果是申请仲裁的案件逐年减少，2004年下降了38%，2005年下降了40%。

　　那么，到底该如何强化劳动争议调解呢？

　　在对劳动争议调解制度尚未找到更好的制度设计的情况下，正如杨兴富说的，“把多年来行之有效的一些好经验、好做法加以法制化”应该是比较切实可行的办法。

　　比如，关于企业劳动争议调解委员会的规定，完全可以沿用现行《企业劳动争议处理条例》的规定，即“建立工会的企业应当设立劳动争议调解委员会，企业劳动争议调解委员会由职工代表、企业代表和企业工会代表组成。企业劳动争议调解委员会主任由企业工会代表担任。企业劳动争议调解委员会的办事机构设在工会。没有建立工会的企业，经职工代表与企业协商，可以建立劳动争议调解组织”。

　　同时，鉴于近年来小型非公有制企业和外商投资企业比较集中的乡镇、街道、开发区和社区通过由劳动关系三方为主建立区域性、行业性劳动争议调解组织已有成功实践和显著成效的实际，在草案中可作类似“在小型非公有制企业和外商投资企业比较集中的乡镇、街道、开发区和社区，可以由劳动关系三方为主建立区域性、行业性劳动争议调解组织”的规定。

　　此外，既然明确了调解在劳动争议处理中的法律地位，相应地对于调解员的聘任、调解程序、调解协议的效力等也需作出明确规定，以使劳动争议调解运行更规范。

　　总之，只有为劳动争议调解提供应有的法律支持和保障，才能切实达到“最大限度地发挥现有调解组织的功能”，从而尽可能把劳动争议解决在基层。