城市水业企业改革陷入困境

　　——一份调研报告的启示

　　本报记者 曹婧逸

　　“这段时间很忙，我们主要针对国内水业企业市场化运作中出现的一些问题进行专题调研，分析国有公用事业企业在改革过程中所暴露出的一些弊端，供有关政府部门参考，同时也为会员企业进行维权。”全国工商联环境服务业商会高级项目经理刘晓明对记者说。作为又一个全国工商联直属商会，自6月成立以来，记者第一次对它进行了走访。

　　“目前，涵盖了城市供水和污水处理的城市水业在环境服务业是最受关注的领域，同时也是市政公用事业市场化改革的主要方面。其中出现了一些问题，有的企业改革失败了，有的企业需要维权，这就成为了我们商会主要的工作方向之一。”水是人类生存和发展的必需品，城市供水系统、污水处理系统一直都属于市政项目，在他的市场化过程中必然会遇到一些障碍，怎样有效地跨越这些障碍？政府在其中应该发挥怎样的职能？怎样使市场公平原则得到更好的发挥？这些都是国内水业不得不思考的问题。

　　尴尬的战略联姻

　　“城市水业不同于一般的竞争性行业，它受到管网的限制，具有天然经营、自然垄断的特征，所以成为了市政公用事业市场化改革进程中问题最多、系统最为复杂的领域。”刘晓明说道。她接着又给记者举了手头的一个例子，希望国内的城市水业企业能从这个案例汲取经验。“我们已经对吉林省四平市自来水公司与中法水务合作运营项目进行了调研，同时完成了该项目初步分析报告。”

　　据环境服务业商会的一份调研报告描述，四平市自来水公司始建于1948年，隶属于四平市公用事业管理局，是四平市区的城市统一供水企业。2000年6月，四平自来水公司与由法国苏伊士环境集团和香港新创建集团有限公司合资组成的中法水务投资有限公司签约设立合作公司，联合对四平市区实施供水。

　　政府通过承诺函，对合同水量、水价、水费以及3年内关闭相关地下井群等事宜做出了承诺。但是，由于承诺未能兑现，自2002年初四平自来水公司即开始拖欠合作公司的水费，2004年中外双方二次签约修改了合作条款，四平市政府再次出具了督促四平自来水偿还欠款、确保合作公司补水收入等内容的政府《承诺函》。但新的承诺又成为空话，合作公司的经营始终未得到改观。2006年四平自来水公司在未事先通知合作公司的情况下向四平市中级人民法院申请破产，而四平中院仅用短短两天就裁定其破产。

　　“对于四平市合作供水项目我们以极大的诚意和耐心坚持了7年多时间，而当地某些职能部门和相关企业的做法令我们一次次地陷入失望之中。”中法水务一位高层人员慨叹。

　　失败后的经验教训

　　商会副会长兼秘书长傅涛告诉记者，商会之所以把四平自来水公司合作运营项目的“维权”工作作为商会成立之后第一件重点开展的业务，是因为该项目在城市水业市场化进程中属于非常典型的负面案例，针对其进行的维权实践将对中国市政公用行业改革与发展产生影响。调研报告分析提出了这一事件主要存在的两点问题：

　　政府的社会信誉危机。中国现已进入社会主义市场经济体制，“契约”是市场经济的主要经济形式之一。政府作为契约一方，订立约定前必须考虑周全，不能轻易承诺，而约定一旦成立，则理当守约，不可能凌驾于契约之上，否则就会受到市场的冷落。

　　市政公用事业企业的蓄意破产。城市供水作为市政公用事业的核心内容，传统的自来水公司并不是一般意义上的有限责任公司，而是政府责任的具体承担主体，其亏损主要是政策性亏损，其如果选择破产也属于技术性破产，当地政府应承担其连带责任，而不能把责任单方面推向社会或者推给某几家债权企业，这不符合行业改革和发展的政策方向。如果由此引发业内企业为了脱逃债务等原因而实施恶意破产，其后果相当严重。

　　环境服务业商会的这项报告还指出，四平自来水合作运营项目以及几年前出现的“长春汇津污水处理事件”、“沈阳供水改革反复”，均暴露出近年来国内尤其是东北地区推进城市水业改革的一些问题，而且其危害性已经显现。许多投资市政公用事业的公司尤其是外资公司对东北地区的相关政府部门及业内企业均持退避或观望态度，这对该行业在当地良性发展非常不利，也对整个东北地区的招商引资情况造成极其不良的影响。

　　2007年8月20日，国务院振兴东北办正式出台《东北地区振兴规划》，而“诚信东北”是其主要理念。四平自来水合作运营项目情况已由环境商会提交国务院振兴东北办和全国工商联。环境商会希望能够引起相关政府部门的关注和重视，从而采取补救措施，促进城市水业在东北地区健康规范发展。

　　城市水业改革的出路

　　由此不难看出，政府在城市供水企业改制中担负两种义务和责任：一方面是实现引入多元投资主体，带动供水企业经济效益和服务质量的提高，充分利用市场机制，激活沉淀的国有资本和资源。另一方面是政府要改变管理方式，用“政府之手”防止“市场失灵”的问题发生。“由于如何管好今后供水生产、经营的办法不多，对制度资源、管制方法准备不足，使产权转让或合资、合作后的矛盾不断出现，甚至导致类似‘中法四平事件’的发生。”刘晓明对记者说。

　　城市水业是市政公用事业的核心内容，是城市经济和社会发展的载体，直接关系到社会公共利益、人民群众

生活质量以及城市经济和社会的可持续发展。同时，城市水业不同于一般竞争性行业，其准公共产品特性、生活必需品特性以及垄断经营特点都使政府无法完全卸掉自身责任。

　　调研报告最后分析指出：城市水业改革只是政府出让部分公共资源，是公共利益责任主体的改变或分担，而不是全部责任的转移，无论何种形式的改革只有不改变城市水业的市政设施性质，就不能免除城市政府的最终责任。但是个别地方政府由于对市政公用事业市场化改革缺乏系统认识和规划，或者因害怕出现不确定性因素而萎缩不前，或者急于甩脱“包袱”而草率决策。

　　光明的未来

　　随着我国市场经济体制的逐步完善，城市水业改革的逐步深入，

国家发改委、建设部、环保总局等政府职能部门陆续制定并出台了一系列相关政策，指导着国家城市水业改革的方向，加快城市水业市场化的进程。

　　据了解，未来15年我国环境服务业的服务人口将增加到10亿，自来水、污水、垃圾处理服务的覆盖率将进一步提高，环境服务业主业收入将超过每年3000亿元，环境服务业将成为国民经济中举足轻重的产业。