我国循环经济立法的五大特征

　　编者按：8月26日，十届全国人大常委会第二十九次会议上，《循环经济法(草案)》首次提交审议。这部从2005年7月启动立法程序，历时两年多充分调研、认真讨论和反复研究论证才成型的法律草案，以建立基本管理制度为核心，对我国发展循环经济做出了相关制度安排。作为循环经济立法起草小组组长，全国人大环资委副主任冯之浚为本刊撰文，详述了我国循环经济立法的“中国特色”。

　　全国人大环资委副主任、循环经济立法起草小组组长 冯之浚

　　新世纪新阶段，我国以

科学发展观统筹全局，坚持大力发展循环经济，促进我国经济社会又好又快发展。但是，我国循环经济还处于起步阶段，实践中仍存在不少问题和障碍，迫切需要立法加以解决。

　　由于我国所处的社会经济发展阶段不同，面临的环境与可持续发展问题不同，循环经济立法，一方面要总结国内外大量的实践经验，另一方面要将时代特征、中国特色、行业特点和自身特长有机结合，形成有特色的循环经济立法。

　　特征之一：

　　综合管理法

　　国外关于循环经济的立法，多由经济专门机构负责，往往带有很重的单项法的色彩。而我国在立法时，是由全国人大环资委牵头，协同全国人大法律委、财经委、常委会法工委、

国家发改委和国家环保总局的有关部门共同参加法律的起草工作，层次高，立意深，表明我国的循环经济法并非单一法，而是涉及众多相关部门的综合性管理法律。立法的目的是为了实现“投入最小化、废物资源化、环境无害化”，达到以最小发展成本获取最大经济效益、社会效益和环境效益的综合目的。

　　与其他国家循环经济法的发展历程相比较，能更清楚地了解我国循环经济法的这一显著特征。如日本的循环经济立法从孕育、产生到不断健全和完善，都体现出了明显的环境保护色彩。1994年，日本内阁制定环境基本计划，首次提出“实现以循环为基调的经济社会体制”。《环境白皮书》提出“环境立国”的新战略，将环境保护提到了国家战略的重要地位。尽管已经做出上述努力，但是由生产和消费产生的废弃物仍然是日本面临的主要国内问题之一。为此，在1996年的《环境基本法》之下，日本于2000年召开“环保国会”，参众两院表决通过和修订了《促进资源有效利用法》等多项法规，并相继颁布实施了废弃物处理、资源有效利用、政府绿色采购以及涉及容器包装、家电、建筑材料、食品和汽车再生利用等八部专门法。显而易见，日本的循环经济立法起源于废弃物问题，以解决环境污染问题为目标，旨在解决整个社会发展进程中面临的环境问题，基本上是以环境保护为中心的法律。

　　特征之二：

　　减量化优先的全过程治理法

　　由于发展阶段的不同，发达国家的循环经济立法多强调资源化，强调环境保护。而我国循环经济立法遵循“减量化是循环经济第一法则”的要求，重点强调“减量化”，从而保证在发展的源头上实现资源节约，在发展的过程中实现多重利用，在发展的结果里实现综合效益。

　　德国的循环经济立法与实践在世界上广受好评。该国矿产资源并不丰富，经过工业化的大量消耗，不可再生的矿产资源所剩无几。与此同时，大量的废旧物资，如废钢铁、老旧汽车、废家电等却“堆积如山”。这在客观上要求对废弃物进行再生利用，以降低经济发展的成本。此外，由消费带来的日益增加的垃圾(包括工业和消费领域的废弃物)，也成为德国面临的最大国内环境问题之一。到上世纪中后期，德国意识到，简单的垃圾末端处理并不能从根本上解决问题。于是，德国在1996年制定了《循环经济和废弃物管理法》。该法的目的是彻底改造垃圾处理体系，建立产品责任(延伸)制度，要求在产品的生产和使用过程中尽量减少垃圾的产生，在使用后要安全处置或重新被利用。因此，德国的循环经济立法是由垃圾问题而起，重点是“垃圾经济”(3R和最终安全处置)，并向生产体系(企业)中的资源循环利用延伸。

　　我国目前正处在工业化加速发展阶段，不仅面临因人口增加和生活水平提高而来自消费环节的大量废物问题，更面临由于经济高速增长中生产经营粗放、资源能源利用效率较低、污染产生排放严重所引发的资源环境问题。我国的循环经济立法将着力解决能耗物耗过高、资源浪费严重、前端减量化潜力大的问题，实现资源的高效利用和节约使用。为此，我国循环经济立法遵循：发展循环经济应当在技术可行、经济合理和环境友好的条件下，以减量化优先为原则的指导思想开展工作。

　　减量化优先原则与再利用和资源化优先原则相比，包括了生产、流通和消费领域内所有的减量化活动。比如，不仅对“减量化”有一些原则性的特殊规定，还分别对“生产过程中的减量化”和“流通、消费过程中的减量化”提出了具体要求。同时，也提出要在“减量化”的前提下，做到“再利用和资源化”。可以说，这是一部减量化优先与资源综合利用相结合的全过程治理法。

　　特征之三：

　　既有总体框架，又重点突出

　　我国的循环经济法既有一般综合法的框架，又突出主要工业行业和重点企业，着力解决影响我国循环经济发展的重大问题。比如，考虑到我国目前正处在工业化加速发展的阶段，钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等主要工业行业资源消耗高，资源利用效率低，污染物排放量大，其中的大企业在资源消耗中又占很大比重，在当前和今后一段时期，抓住了这些重点行业的重点企业，就等于抓住了资源节约和循环利用的关键。因此，我国循环经济法专门设立了重点企业管理制度，明确提出节能减排的强制要求，并定期进行审核。

　　可见，从实际出发，突出重点，着力解决主要矛盾，是我国循环经济立法的重要指导思想之一。

　　特征之四：

　　法律文本与配套法规有机结合

　　我国的循环经济法既要普遍适用于全国不同地区，又要涵盖从资源开采到废物最终处置的整个经济过程，还要突出重点行业和企业，因此，在循环经济法立法的同时，将会同有关部门研究制定与之配套的政策、法规、规范、制度、标准、技术支撑体系，为我国循环经济的科学发展提供法律依据、技术保障和行为规范。

　　目前，已出台的配套文件中，关于基本制度的有11项，关于减量化的有24项，关于再利用和资源化的有10项，关于激励措施的有16项。其中，与统计、标准等基本制度相配套，与国家质检总局职责相关的有30多项标准，主要涉及节水、节材、可再生资源、废旧产品及废物的回收利用等四个领域。仅节水领域就涉及到《用水单位用水计量器具配备和管理通则》、《水嘴用水效率限额及等级》等10项配套文件。与评价和考核制度相配套的《循环经济评价指标体系及其考核规定》，由国家发改委会同统计局、环保总局等有关部门正在研究制定中。众多配套的规定、办法、标准、规划与循环经济法同步实施，保证了法律条文的严肃性和可操作性。

　　特征之五：

　　制度安排十分完善

　　我国的循环经济法，为循环经济的健康发展设立了八项基本制度。第一，建立循环经济规划制度，明确政府绩效评价考核和鼓励、限制或禁止措施的具体要求。第二，建立循环经济评价指标体系和考核制度，杜绝一些地方重经济增长、轻资源和环境保护的做法。第三，建立循环经济的标准、标识、标志和认证制度，规范政府评价循环经济发展状况的依据和手段。第四，建立以生产者为主的责任延伸制度，明确生产者应依法承担其产品废弃后的回收、利用、处置的责任。第五，建立对重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度，加强对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等主要工业行业的高耗能、高污染企业的监管。第六，完善产业政策制度，规范和引导符合循环经济要求的产业发展，限制高消耗、高污染行业的发展。第七，建立政策激励制度，调动各行各业的积极性，鼓励走循环经济的发展道路。第八，建立明确政府、企业和公众责任的有关制度，以在生产、流通、消费各环节中，充分发挥政府的主导作用、企业的主体作用和公众的参与作用，形成推动循环经济发展的整体合力。

　　以上八项制度准确地把握了我国发展循环经济的本质要求，确保权责明确、行为规范、监督有力、高效运转，体现了激励和约束两方面的机制和措施，为循环经济成为真正意义上的法治经济提供了制度保障。