反垄断法出台 中国明确竞争政策为国家政策

　　北京报道 本报记者 陈默

　　8月30日闭幕的十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了<反垄断法>、<突发事件应对法>、<就业促进法>、<动物防疫法>(修订)和<城市房地产管理法>修正案五部法案。

　　其中,被誉为"经济宪法"的反垄断法最受关注。

　　专家们分析说,这是一部综合反映中国竞争政策的法律。它意味着中国开始真正强调竞争政策的重要性,把它作为和金融政策、财政政策、贸易政策等一样的国家政策支柱,这是市场化走向完善的重要标志。

　　虽然这部法律还具有"阶段性",但和当前中国市场经济发展阶段相适应。特定的发展阶段决定,反垄断法的任务不仅仅是维护竞争,还要"创造"竞争——限制公权力侵蚀市场机制、扩展竞争机制作用的发挥。

　　反垄断法的颁行将会增强企业对市场竞争规则的承载能力、增强消费者对竞争文化的认知,增强政府对市场经济规律的框架性、理念性理解。未来,随着市场经济的完善和体制改革的深入,反垄断法也要不断完善,最终有望成为真正的"企业自由大宪章"。

　　最后时刻三大修改

　　最终出台的反垄断法共八章五十七条,对垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中和滥用行政权力排除限制竞争进行了规制,将于明年8月1日开始实施。

　　正式通过的法律和三审稿相比又做了几处重要改动。

　　首先是针对最近受到广泛议论的行业协会。草案三审稿规定,行业协会等组织实施的排除、限制竞争的行为,适用本法。对此有常委在审议时提出,这个规定还不够清楚,建议明确提出,禁止行业协会组织本行业的经营者从事串通涨价等本法所禁止的垄断行为,并且增加有关法律责任的规定。

　　这些意见被采纳,最后在草案"垄断协议"一章中增加规定:"行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为。"并在"法律责任"一章中增加规定:"行业协会违反本法规定,组织本行业的经营者达成垄断协议的,反垄断执法机构可以处五十万元以下的罚款;情节严重的,社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。"

　　另外两处改动是有关行政垄断的。首先是对行政垄断增加了"兜底条款",其次在法律责任追求方面,增加了反垄断执法机构提出处理建议的权力。

　　草案三审稿规定,行政机关和被授权的公共组织,不得滥用行政权力,实施四种行为:(一)对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准,或者规定歧视性价格;(二)对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准,或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施,限制外地商品进入本地市场;(三)采取专门针对外地商品的行政许可,限制外地商品进入本地市场;(四)设置关卡或者采取其他手段,阻碍外地商品进入或者本地商品运出。审议时有常委提出,有的行政机关和被授权的组织滥用行政权力,搞地区封锁,所实施的行为不只是所列举的这四种行为。最后法律增加了一个兜底条款,不得实施"妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为"。

　　而在对行政垄断的法律责任追究上,在"由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分"的基础上,增加"反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议" 的规定。

　　法律实施中的挑战

　　有关行政垄断的争议一直贯穿立法的始终。

　　在这次审议当中,全国人大常委会委员曾宪梓就表示,长期以来的传统形成了在市场体制中引入行政管理的做法,行政垄断造成不平等竞争和社会资源的极大浪费。因此,不反行政垄断,也无法反经济垄断。他建议对禁止滥用行政权力的规定深一点、细一点,不要太笼统,在目前行政权力处于强势的情况下,过于原则的规定无法执行。

　　福建省人大常委会副主任、民建福建省委主任委员林强也认为,行政垄断的法律责任方面略显不足。由上级机关责令改正的规定排除了反垄断执法机关对此的管辖权。由于各种利益关系,上级部门在下级部门与其他的地方企业发生争议时,很难保持中立。上级机关很难打破各种行政垄断。

　　而反垄断法起草专家组成员、对外经贸大学教授黄勇认为,除了上级主管部门以外,起码应该赋予反垄断执法机构对行政垄断的管辖权和告诫权,可以界定它的行为是否违法,可以提出处理意见,做出提醒。

　　在最后阶段增加"可以向有关上级机关提出依法处理的建议"的规定,说明了立法的艰难。黄勇认为,尽管只是"建议",但比一般的受害者和老百姓提出的建议,力度是不同的。

　　全国人大常委会法工委经济法室主任黄建初在新闻发布会上表示,行政垄断的原因很复杂,要完全解决有待进一步深化改革,严格依法行政,完善政府管理体制。

　　而对于反垄断委员会的问题,在审议中,有些常委提出,反垄断委员会是议事协调机构还是实体性机构,性质不够清楚。为了加强其权威性,保障法律有效执行,应赋予反垄断委员会更充分的权力。

　　对此,全国人大法律委员会经同财政经济委员会和国务院法制办等部门研究认为,按照草案的规定,反垄断执法工作是由国务院规定的反垄断执法机构负责的,国务院反垄断委员会只是"组织、协调、指导"具反垄断工作职能的议事协调机构,并不行使行政权力、做行政决定,草案的规定是适当的,以不修改为宜。

　　这一表态也明确了关于执法机制上,反垄断委员会和反垄断执法机构之间的关系。但是,对于反垄断执法机构的具体所指,还不明朗。目前具有相关职权的包括国家发改委、商务部和国家工商总局。

　　对此,黄建初表示,对具体承担反垄断执法机构,法律采取了授权国务院另行规定的办法,一方面是为了保持执法工作的延续性,同时,也使其有一定的前瞻性。

　　这样,在明年8月法律实施之前,这些机构的明确和反垄断委员会的组建,将是非常关键的工作。此外,相关的实施细则和操作规范,特别是反垄断指南等的制定工作,也将极为繁重。

　　法律实施面临的挑战还不只于此。

　　按照二审稿第五十六条的规定,反垄断监管机构对垄断国企的管辖权有被排除之虞,而行业监管法也将优先于反垄断法。尽管草案的三审稿把这个规定删除了,但对垄断国企的竞争监管,行业监管机构和反垄断机构,以及反垄断法和行业监管法的关系问题还是没有解决,这些不确定性将会影响法律的实施效果,还有待在今后实践中加以解决和完善。

　　对企业并购产生重大影响

　　反垄断法实施,对企业并购将产生重大影响。

　　首先是国企的重组、合并,今后也要按照反垄断法规定进行申报。黄勇分析,对国企并购的审查将会考虑到管制行业的特殊性,会有特殊的政策。不过,审查过程中形成的专业性报告和审查意见,将会促进这些并购符合市场规律,对一些行政权力主导的"拉郎配"形成制约。

　　而最受关注的是对外资并购的影响。反垄断法规定,除了反垄断审查外,对外资并购涉及国家安全的,也要进行审查,不过相关的法律依据和审查机制还有待明确。

　　在反垄断审查方面,反垄断的规定跟以前的审查相比,最大的不同在于实行效果原则的域外管辖。也就是说,不仅仅是外资并购中国企业要申报审查,境外的企业之间并购的时候,只要对中国市场的竞争有实质性影响,达到中国反垄断审查的门槛,就需要向中国的反垄断执法机构进行申报。很多跨国公司在中国有分支机构,所占市场份额也很大,他们的并购很多都可能达到申报要求。

　　黄勇分析说,一般主要是形式审查,只有少数案例会进入实质性的审查阶段,而且绝大多数案件都会获得批准。不过,这将有利于中国反垄断持续有效的监控,对可能出现的具有危害性的垄断行为形成强有力的制约。

　　实际上,在立法过程中,相关影响就已经发生。欧盟、美国等的政府和企业界非常关注中国反垄断法的进展。而国内外的律师、会计师、经济评估和市场调查等中介服务机构也正在摩拳擦掌,准备分享中国反垄断法实施带来的专业服务市场。

　　不过,企业最关心的是反垄断执法规则的确定性、程序的透明性以及权利救济等。就在法律获得表决通过的当天,中国欧盟商会对外发表意见表示,期待<反垄断法>有助于"更开放的经济体制和平等竞争的商业环境",他们希望中国政府加紧颁布与经济模式相适应的实施细则,以及对竞争审查及

　　对外资并购的"国家安全审查"也引起关注。该商会表示,在"社会公共利益"的定义尚不明确的情况下,该规定如何应用也未得到阐明,他们希望避免因缺乏透明度或出于国家安全考虑而造成对外资在华经营的不期影响。