国有资本经营预算不能成为账外账

　　从今年开始，中央本级将试行国有资本经营预算。根据财政部、国资委提出的意见，国有资本经营预算坚持统筹兼顾、适度集中，相对独立、相互衔接，分级编制、逐步实施的原则，自上而下有序推行。

　　国务院常务会议解决了三个长期悬而未决的问题，明确了国有资本经营预算的内容，确定了国有资本经营预算与政府公共预算的关系，建立了国有资本经营预算的编制体系，为国有资本经营预算编制工作提供了框架性的意见。但是，国有资本经营预算编制仍然面临诸多难题。

　　首先，国有企业上交红利的比例如何确定？国务院常务会议决定，按照统筹兼顾企业自身积累、发展和国民经济结构调整以及国民经济

宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配比例。但是，资本经营和资产经营的收益分配比例如何确定，还有待进一步细化。

　　国有资产经营是指国有企业利用国有资产从事经营性活动；国有资本经营则是将国有资本整体出让或者出让部分股权，从而获得资本收益。两种经营的性质是完全不同的，所获得的收益也不相同。如果将国有资本经营预算理解成为国有股权出让或者国有企业改制预算，那么就大大缩小了国有资本经营预算的范围。反过来，如果将国有资本经营预算理解成为国有企业资产经营的预算，同样缩小了国有资本经营预算的范围。

　　正确的做法是，将国有资产经营预算作为常态，而把国有资本经营预算作为特别预算，两项合计构成国有资本经营整体预算。如果国有资本经营预算的编制导致国有企业改制加速，或者，国有资本经营预算的编制导致国资委大量出售国有企业，那么，就背离了编制国有资本经营预算的初衷。国有资本经营预算应该反映国有企业的资产经营状况，而不仅仅是将国有企业改制，或者出售国有企业股权。在操作过程中，由于国有资本经营导致国有企业的性质发生变化，牵涉到国有企业职工的身份转换问题，所以需要编制特别预算。

　　其次，国有资本经营预算的编制是为了更好地发挥国有资本的作用，如果国有资本经营预算与政府公共预算相互脱节，国有资本经营预算成为不受预算法监管的特殊预算，那么，编制国有资本经营预算将变得毫无意义。

　　从理论上来说，国有资本经营预算是政府公共预算的特殊组成部分。分别编制不等于国有资本经营预算成为游离于政府公共预算之外，不受预算法管辖的中央政府特支费，国有资本经营预算必须纳入预算法的管辖范围，并且接受全国人大的监督。如果只强调国有资本经营预算的完整性和相对独立性，而没有强调国有资本经营预算与政府公共预算之间的相互衔接，没有纳入到国家现行的预算法律监管体系之中，那么，国有资本经营预算很可能成为“账外账”，成为可以灵活处理的不受法律监管的特别资金。

　　另外，分级编制、逐步实施有利于克服国有资本经营预算编制初期所产生的问题，但

中国经济体制改革的实践证明，如果分级管理、逐步实施，可能会导致国有资本经营预算编制出现漏洞，中央国有资本预算与地方国有资本预算相互脱节，在实施的过程中出现上下攀比或者随意确定分红比例的现象。

　　按照我国

物权法第55条的规定，国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。编制国有资本经营预算，是为了防止各级政府履行出资人职责的同时，坐享出资人的权益，从而损害全体公民的合法利益。国有资本经营预算编制之后，必须提交各级人大及其常务委员会审议通过。政府机关不能“自己挣钱自己花”，从而损害全体公民的利益。

　　然而，在我国现行的预算法中，对国有资本经营预算并没有明确具体的规定，无论是国有企业分红的比例，还是国有资本出让提取利润的方式，都处于空白状态。由于我国现行的政府公共财政预算主要是建立在税收基础之上，税收占财政收入的95%以上，如果编制国有资本经营预算，那么势必会涉及到财政收入的增加和财政支出的改变问题。如果不能妥善处理国有资本经营预算与政府公共预算之间的关系，不能从根本上解决国有资本经营预算中国有企业利润分红比例和国有股权出售所得的分配问题，那么，国有资本经营预算就会成为软性的预算而不是刚性的预算。

　　总之，编制国有资本经营预算是大势所趋，但要想将这一工作落到实处，必须尽快制定国有资产法，修改预算法，在国有资产法中规定国有企业的分红比例，在预算法中确定国有资本经营预算与政府公共财政预算之间的关系，最大限度地平衡政府与企业之间的利益关系，处理好企业的眼前利益与长远利益之间的关系，确保全体国民的利益不受损害。