清理百万规章规范性文件 中国为非公经济清障

　　本报记者 黄庆畅

　　一份资料显示：非公经济占我国GDP65%，成了我国经济发展的生力军。

　　一个现实凸显：在市场准入、金融税收等方面，非公经济的发展，遭遇了现行法规、规章及各种文件的“不公待遇”。

　　一方面做出重要贡献，一方面遭受不公待遇，这就是非公经济曾经面临的尴尬。可喜的是，随着国务院2005年开始对“限非”规定开展的大清理，这份尴尬正在淡出。

　　截至今年3月底，全国共审核相关法规、规章、规范性文件及其他文件160多万件，修改废止6428件。

　　遭遇四类不公平规定

　　民营油企联名上书商务部一事，曾轰动一时。

　　2005年6月，商务部下发了《成品油批发企业经营管理技术规范(征求意见稿)》：成品油批发，企业注册资本不低于1000万元，拥有30座以上加油站。这立即引起了民营企业的强烈不满：民营油企业大多资金较少。这一规定实质上是把绝大多数民营企业排斥在外。

　　此后，商务部于去年4月提出了一份新的征求意见稿，将设立成品油批发企业应有的加油站数量要求由30座降至10座。但很多民营企业仍认为这是一个“高门槛”。

　　2006年6月，黑龙江、河北、新疆三地的石油商会联合7家民营油企上书商务部，呼吁撤销“10座加油站”这一门槛，据他们统计，这一“门槛”将会把80%的民营油企排除在外。

　　今年4月，正式文件采纳民营企业界的意见，对拥有加油站的数量未作规定。

　　虽然此例中民企意见最终得到采纳，但现实中非公经济遭受文件带来的“不公待遇”并非个别现象。

　　垄断行业在市场准入上设置条款，阻碍非公经济的进入，这是非公经济遭受的最大不公平规定。中国民营经济研究会会长保育钧认为，除此之外，还有三类：

　　一是歧视性表述。比如有的规定特别强调，外资企业、乡镇企业和私营企业必须严格执行国家和本省有关女职工劳动保护等等，言外之意就是这些企业没有保护好妇女权益；

　　二是金融和税收不平等。国有银行和主要股份制银行对非公经济存在诸多限制，使其基本上与信贷无缘。在税收优惠政策规定中，把非公经济排除在外，民营企业员工的计税工资标准政策也与外资不平等，与国有企业不平等；

　　三是政府管理与服务缺失。个别地方利用“红头文件”，强行要求非公有制企业提供赞助或接受有偿服务的规定；有的甚至还规定限制人才、劳动力进入非公有制经济等。

　　6000余件被修改废止

　　为贯彻落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，2005年底开始，国务院法制办与国家发改委联合开展清理限制非公有制经济发展规定工作，历时一年有余。

　　截至今年3月，全国31个省、自治区、直辖市国务院44个部委局，对160多万件法规、规章、规范性文件及其他文件进行审核。

　　在审查《财政部国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知》时，国家税务总局发现：该通知只对民政或街道所办企业接收残疾人员进行税收优惠。原来，下发通知是1994年，当时非公经济办福利企业只是极个别。随着非公经济的发展，越来越多的民企承担起社会责任，有的创办福利企业，有的接收安置残疾人员，可他们却因为该通知不能享受税收优惠政策。

　　国税总局认为，通知的这条规定明显与《若干意见》中鼓励社会办福利的政策不符。去年8月，国税总局对这一规定进行了修改，明确把社会力量所办福利企业纳入税收优惠范围。

　　清理中，上海市对限制个体工商户从事烟花爆竹经营、液化石油气供应业务的规定进行了修改，还纠正了非公性质的律师事务所准入门槛过高，非公有制经济的特种车养路费征收标准过高等问题；在北京，限制社会力量办学的通知被废止。

　　“经济欠发达的省市，清理工作更积极更认真。”国务院法制办协调司徐志群处长说，各地把这次清理，当作优化投资环境、促进经济发展大事来抓。以贵州为例，30多万件“涉非”文件被逐条审核，从市场准入、财税金融支持、社会服务、权益保护和政府监管等方面进行对照。

　　国务院法制办统计，到今年3月底，全国共清理出涉及非公经济的问题文件6428件，已修改1040件，已废止4184件，拟修改329件，拟废止875件。

　　出台200余件鼓励规定

　　据有关负责人介绍，从清理出的问题文件看，问题主要包括：上位法已废止或修改后相关文件未及时修改或废止；有民营企业“不得参与”、“不得从事”等限制性规定；有多收费税等歧视性规定等。这些问题文件的产生，主要是因为文件的制定、清理，没有跟上非公经济发展迅猛的形势。垄断行业刻意的限制，只是个别。

　　这次清理“限非”规定，国家部委清理出的问题文件并不多。国务院法制办一位负责人说，在清理“限非”规定的基础上，各部委还主动在放宽市场准入、加大财税金融支持、完善社会服务、维护职工合法权益、引导企业提高自身素质、改进政府监管、加强指导和政策协调七个方面，出台鼓励性文件。

　　“私营企业不得从事军工、金融业的生产经营”，这是《中华人民共和国私营企业暂行条例》的规定。此次清理中，国防科工委本着“平等进入、公平竞争”的原则，出台了新的办法和意见，鼓励非公有资本参与军工科研生产。

　　税务部门依法提高了个体工商户的个人所得税费用扣除标准，对符合条件的中小企业信用担保机构实行免营业税三年的政策，已有4批共500多家机构享受了此政策。

　　据统计，到2006年底，全国共出台鼓励性政策规定200余件，非公经济在垄断行业的身影越来越多：石太客运专线、迁曹铁路等一批建设项目已吸引各类社会投资权益性资金400多亿元；奥凯、春秋和鹰联等民营航空公司已开始运营，江西清华泰豪有限公司等一批民营企业已经参与了武器装备原材料、零部件、配套件及武器装备分系统的生产与研制……

　　墙拆了还有“玻璃门”

　　经过文件大清理，垄断的“墙”倒了，但在有些行业，并不意味着真正进得去。

　　保育钧认为对“限非”规定的清理，是一个好的开始，但并不“解渴”。许多文件表面上没有直接涉及限制非公有制经济发展的条款，但实际上非公有制企业难以进入或者进入后生存困难。有人形象地称为“玻璃门”现象：看着没门，一往里走，就碰壁。

　　他举例说，进入石油勘探业的资产得多少亿元；民办学校的建筑面积得多少平方米；非公有制航空公司根本无法获得银行贷款支持，也无法在国内租赁到国产飞机；邮政更典型，凡250克以下的信函都归国家邮政局垄断。

　　国务院法制办有关人员也承认，除了人们的思想观念有待进一步转变外，拆除“玻璃门”的工作还很艰巨：

　　一是上位法的修订。目前我国部分上位法修订缓慢，直接影响了依照该上位法制定的一些政策性文件，导致在本次清理中工作难以处理。如在石油等领域的市场准入方面，还没有形成一套科学的、完善的准入制度，影响了民营企业进入相关领域；

　　二是配套政策的清理。部分非公有制企业已经开始进入到民航、军工领域，但政府主要部门对市场主体管理的方式和内容没有相应调整，致使企业经营自主权受到严重影响。政府部门在某些政策制定、资金分配等方面，缺乏应有的透明度，相当部分企业无从获得相关信息；

　　三是金融体制的改革。政府对银行开展中小企业贷款的激励机制有待创新。银行自身在金融产品设计、信用评级、贷款管理等方面，不能适应中小民营企业对金融服务的需要。民间资本进入教育、医疗领域，无法从银行和资本市场获得资金支持。

　　国务院法制办相关负责人表示，今年3月开始的行政法规规章全面清理行动，将使“限非”规定得到更高层次的清理。

　　《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》规定——

　　原则

　　确立平等地位

　　消除影响非公有制经济发展的体制性障碍，确立平等的市场主体地位，实现公平竞争；进一步完善国家法律法规和政策，依法保护非公有制企业和职工的合法权益；进一步加强和改进政府监督管理和服务，为非公有制经济发展创造良好环境；进一步引导非公有制企业依法经营、诚实守信、健全管理，不断提高自身素质，促进非公有制经济持续健康发展。

　　措施

　　放宽市场准入

　　●贯彻平等准入、公平待遇原则。允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。允许外资进入的行业和领域，也允许国内非公有资本进入，并放宽股权比例限制等方面的条件。

　　●允许非公有资本进入垄断行业和领域。加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。

　　●允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。

　　●允许非公有资本进入社会事业领域。

　　●允许非公有资本进入金融服务业。

　　●允许非公有资本进入国防科技工业建设领域。

　　●鼓励非公有制经济参与国有经济结构调整和国有企业重组。

　　●鼓励、支持非公有制经济参与西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起。