小额信贷：在市场中寻找成长之路

　　霍侃 禹刚

　　编者按

　　随着近年各大商业银行撤出农村金融市场，农村地区出现了金融供给不足、竞争不充分、农民贷款难的问题。而小额信贷作为农村金融系统工程的一个试点和突破口，一直为各界所关注。

　　从央行最初的5省(区)试点，到银监会降低门槛后的6省(区)试点；从茅于轼牵头迈出的互助实验之路，到尤努斯展现出来的商业化经营模式；从狭义的“只贷不存”到更广泛意义上的村镇银行和资金互助组织；从不动产抵押贷款，到动产担保贷款和信用贷款。监管机构和各方都在努力摸索，试图走出一条既符合中国国情，亦能推动小额信贷健康持续发展的道路。

　　各方已认识到市场化之路是其持续发展的保证，但小额信贷的市场化道路之辩，各方仍有不同角度理解，分歧依然存在，例如，多大程度上的市场化、不同环节上的市场化进程如何做到有快有慢？具体实践中如何避免行政力量和特权机构对资源的争夺？政策性金融扶持该以何种方式出现？商业银行退出机制尚不完备，小额信贷机构的市场化竞争和退出，又如何管理？

　　本期“第一财经圆桌”将主题集中在“寻找小额信贷的市场化之路”，我们邀请到的三位专家，既是这一领域素有研究、公认的权威，又积极参与政策层面献计献策，对政策不但能理解和把握，也能产生影响，而来自央行研究局的声音更是提供了权威的视角和远见。

　　要使参与小额信贷的金融机构能赚钱，国际经验证明关键是利率高低。小额信贷与银行一般贷款的操作程序不同，有额度小、成本高的特点。有较高的存贷差才能弥补操作成本，不能用一般银行对工商业、甚至对较大的农业项目的利率水平来套小额信贷的利率

　　目前存在的问题是，第一，在市场准入方面，行政管制仍过于严格。农村金融有别于城市金融。但从目前监管部门的思路来看，还没有跳出城市金融机构的监管框架。第二，农村金融机构的资金来源渠道不畅，尤其是“只贷不存”的小额信贷机构，很快会在扩大业务范围和规模时遇到资金来源问题

　　促进资金来源多样化，政策上需要明确的界定，使捐赠者、投资者都明白这个机构到底是否合法，该不该捐款、投资，明确了机构的身份和运营水平，捐赠者和投资者才能决定投出去的资金是否有效，否则，投资者和捐赠者都不敢来。如果将来小额信贷机构发展得好，还可以实现资产转让和资产证券化

　　小额信贷最初是指以孟加拉乡村银行为代表的小额信贷扶贫方式，初衷是为贫困人口、低收入家庭提供金融服务，促进不发达地区经济发展。随后小额信贷在亚、非和拉美等地蓬勃发展，现在对小额信贷更准确描述是：为贫困、低收入家庭以及微小企业提供广泛金融服务，包括存贷款、支付服务、汇款、担保、住房金融和其他非金融服务。

　　“按市场经济原则来组织，按商业可持续原则来发展”这一基调已成为当前监管层政策出发点，也逐渐成为主流看法，但在具体政策制订中、在实践中，仍有不尽如人意的问题存在。

　　很多习惯性的认识、或者理想化的初衷，给监管政策框架和小额信贷的地方政府推动带来意想不到的问题。讨论的焦点集中在有关小额信贷发展如何推动？采用什么样的发展模式？建立何种市场准入及监管尺度原则？如何吸引更多资金和机构加入？如何切实地服务“三农”等问题。这些问题及市场看法不但是媒体和读者所关注的，也是业界和监管机构所关心的。

　　1 市场准入与监管尺度

　　《第一财经日报》：所谓市场化思路，就是在市场准入、机构退出、资金来源、利率定价和风险控制等各方面都应遵循市场化原则、运用市场化手段。在这方面，目前实践中还存在哪些问题？

　　汤敏：虽然任何国家金融机构的设立都不是市场化的，都需要准入，且准入都非常严格，但严格也有不同方式，有的国家只批准大银行，而有的国家则有大量小银行。目前中国有大银行，但是也需要一些小银行，中国农村金融如果没有竞争就做不好，很长时间村一级金融机构只有农信社一家，现在刚出现了邮储银行，目前在农村地区加强金融机构的竞争是非常必要的。

　　张承惠：目前存在的问题是，第一，在市场准入方面，行政管制仍过于严格。农村金融有别于城市金融，对农村金融机构的监管，包括准入、退出、经营活动等，也不宜一律参照现代银行制度。但从目前监管部门的思路来看，还没有跳出城市金融机构的监管框架。第二，农村金融机构的资金来源渠道不畅，尤其是“只贷不存”的小额信贷机构，很快会在扩大业务范围和规模时遇到资金来源问题。

　　杜晓山：小额信贷市场化是20世纪80年代提出的，之前政府主导的色彩比较浓，从发展过程和现状可以看出人们的认识存在分歧，市场化的问题存在不少争论，只能说现在主流观点支持市场化。目前的小额信贷既不是纯市场化的，也不是纯政府行为，也不是纯扶贫性的，而是对政府失效、市场失效、非政府组织扶贫失效的纠正，三种形式优势互补形成了今天的各类不同或相近的小额信贷机构。

　　目前中国的情况还没有做到市场化。从政策法规角度有很多值得研究的地方。去年底银监会的新政出台后，一部分新型农村金融机构已经规范化了，有了牌照。但央行推动和参与试点的小额贷款公司没有金融牌照，只可看作是半合法的。而公益性小额信贷机构的牌照、政策、法规问题，则基本上没有解决。

　　《第一财经日报》：牌照准入问题是目前业界讨论比较多的话题，几位有哪些建议？

　　汤敏：目前牌照准入的要求还比较严格，村镇银行要求至少有20%的银行股，从审慎的角度是可以理解的，但是会约束其发展，如果找不到商业银行投资，就可能发展不下去。目前是在试点，希望以后可以根据实际情况不断调整。

　　张承惠：为使农村金融体系整体风险可控，在牌照准入方面可以构建以下三个层次的管理体制：首先是自由进入的非金融机构层次，任何一家机构或个人，只要满足一定的资本金要求，都可以到工商部门登记注册。

　　其次，仅有资质要求的准金融机构层次，对于满足一定条件的机构，可向当地银监局申请获得资质。这类机构可向农信社、农业银行、邮储等正规金融机构申请资金支持，并可采用优惠贷款、同业拆借等形式，银行监管部门对这类机构以资质审核为主。

　　再有，接受较严格监管的中小银行层次，对于运作规范，能够实现商业可持续经营的机构，可向银监会申请设立区域性中小银行，允许其吸收公众存款，并参与银行间市场的同业拆借等业务，监管部门比照一般银行的准入要求监管。

　　杜晓山：牌照是制度法规的组成部分，目前的小额信贷机构，一部分已经给了牌照，已经规范化了，但是对很多各种类型的小额信贷机构并没有明文的规章制度。

　　我个人建议，如果央行或银监会认为对于公益性小额信贷没有必要给牌照，只需按合同运营即可的话，就应该给明确的说法。对于一些自生自灭的只贷不存的小额信贷机构，原则上也不应采取发放牌照的方式，但可以规定满足某种条件必须到某个机构登记，属于备案制；但是追求长期生存下来的只贷不存的小额信贷机构属于非银行类金融机构，应该有政策规定必须去什么地方注册并给予融资等适当政策，实行非审慎监管，如果具备了成为银行的条件，则实行审慎监管。

　　《第一财经日报》：对于村镇银行、资金互助社、贷款公司等对农民提供小额信贷的机构，监管尺度一直是大家讨论的主要问题之一。在以上领域，审慎性监管可以有哪些层面的弹性？

　　汤敏：审慎监管有不同层次，可以严格或不太严格，高级或初级。村镇银行规模比较小，与大银行的监管应该完全不一样。

　　资金互助社就更不需要严格的监管，如果有其他金融机构提供批发贷款，批发银行就会监管它，不过最好有一些民间组织帮助它成长。而贷款公司是拿自己的钱投资，与银行拿存款人的钱发放贷款完全不同，其本身就是非常审慎的，有非常严格的约束，因此不需要这么审慎的监管，也不是只有商业银行才可以发起，对于这类机构，监管应该弱得多，准入条件应该松得多。

　　张承惠：对于上述三类不同层次的机构，应该有不同的监管层次。首先是，自由进入的非金融机构，由于不能吸收公众存款，不参与银行同业市场，且严格限制参与人员的数量与范围，这一层次的金融风险有限，外部性较小，不会导致系统性风险。因此，银行监管部门不必直接监管这类机构的风险状况。其管理重点在于通过制度规定，防止其变相吸收公众存款，以及可能出现的诸如高利贷、欺诈等违法行为。

　　再有，有资质要求的准金融机构，对于这类机构，监管部门仅控制准入门槛，由正规金融机构的内部风险管理措施，控制这类机构风险向金融体系过度传递。此外，对村镇中小银行执行较严格监管，由于允许其吸收公众存款，并参与银行间市场的同业拆借等业务，监管部门应对这类机构的管理比照一般银行实施审慎监管，当然可适当降低部分监管指标要求。

　　杜晓山：监管应该有非常大的弹性。对于小型的、村一级的成员内部有存贷关系的资金互助社，原则上不用审慎监管。但是对大型、超出村一级、有存贷关系的资金互助社，是否实行审慎监管，国际国内都有不同意见。对公众吸储放贷的机构，例如信用合作社和村镇银行，需要审慎监管。

　　对于只贷不存、不会产生系统性金融风险的小额信贷机构，我的意见是采取非审慎性监管就可以了，监管部门可以要求机构定期提交报表，保留最终监管的权利。如果允许达到银行监管部门基本考核指标的、只贷不存的机构，向第三方融资，风险就更小了，因为融资方就会监管这些机构。此外，对于这类机构，也可以靠中介机构、协会等自律组织来监管，或者可以委托地方政府监管，将多层次、多形式监管结合起来。

　　2 全面商业化之惑

　　《第一财经日报》：小额信贷机构是否需要全面商业化？要不要、能不能存在非完全商业化的公益性、开发性和NGO形式的小额信贷机构？

　　汤敏：国际经验证明，在合适的机制下，农村金融完全可以以商业化的形式存在并大规模发展。很多小额贷款银行不但不需要国家补贴，而且还能创造很高的利润。

　　此外，还必须补充公益性的小额信贷机构。尽管商业化农村金融机构在中国有很大的市场，但还是有部分贫困地区、部分贫困农民不可能得到商业金融的支持。虽然他们中的极贫困人群可以通过政府的农村低保系统来获得帮助，但国际经验证明，大部分商业金融难以覆盖、而又不属于低保范围内的贫困人群问题，公益性的小额信贷机构能解决问题。

　　张承惠：应当鼓励多种形式的小额信贷机构发展，特别是对公益性组织应有政策鼓励。农村经济发展水平的地区差异极大，经济发达的江浙地区已经达到城市经济水平，而一些偏远山区、落后地区却极度贫困；即便在同一地区，在金融需求方面也存在着很大的差异。因此，能够满足不同地区和多种需求的农村金融体系必定是一个多元化、多层次的金融服务体系。

　　杜晓山：国际上小额信贷有两种流派，福利主义和制度主义，两者的根本区别在于是否追求小额信贷机构的可持续性。福利主义更多侧重于扶贫和帮助弱势群体，但不强调可持续，未必自负盈亏；制度主义则强调两条必须同时达到。

　　制度主义又分为公益性和商业性两类，公益性制度主义小额信贷的目标群体是最穷的和中低收入的弱势群体，同时追求可持续发展，但是利润不是为了股东分红，而是为了继续扩大机构可持续发展的能力，扩大帮助弱势群体的额度、深度和广度。商业性制度主义小额信贷不太会关注最穷的群体，追求股东利润。

　　从现实来看，以上各种类型的小额信贷机构都需要存在。

　　《第一财经日报》：资金来源方面，如何能做到更多元化？

　　张承惠：一是建立多层次的农村资金的批发-零售机制，各类大银行如农业银行、农业发展银行、各大商业银行为第一层次；农村合作银行、农信社、较大规模的乡镇银行为第二层次；小额信贷机构、农村资金互助组织为第三层次，上一层次的金融机构可将资金批发给下一层次的机构，下一层次的机构获得资金后开展零售活动。当然对于批发机构来说，应建立有效的风险控制制度。

　　其次是制定社区再投资法，要求全国性金融机构，当分支机构或资产规模达到一定数量时必须将一定比例的资金以适当的方式用于支持农村经济的发展。

　　还有一点就是建立农村小额贷款担保基金，担保基金的资金来源于财政扶贫资金，可与金融机构合作，开展比例担保。

　　杜晓山：对于只贷不存的小额贷款公司和组织，资金来源问题最为迫切。我认为，促进资金来源多样化，政策上需要明确的界定，使捐赠者、投资者都明白这个机构到底是否合法，该不该捐款、投资，明确了机构的身份和运营水平，捐赠者和投资者才能决定投出去的资金是否有效，否则，投资者和捐赠者都不敢来。如果将来小额信贷机构发展得好，还可能像国外那样，可以实现资产转让和资产证券化。

　　《第一财经日报》：市场化道路中商业定价非常关键，目前央行试点的小额贷款公司利率上限为基准利率4倍，银监会试点的三类农村金融机构贷款利率上限可以小幅上浮。这样的利率上限能否覆盖风险和成本，有没有进一步放开的必要？

　　汤敏：要使参与小额信贷的金融机构能赚钱，国际经验证明关键是利率高低。小额信贷与银行一般贷款的操作程序不同，有额度小、成本高的特点。有较高的存贷差才能弥补操作成本，不能用一般银行对工商业、甚至对较大的农业项目的利率水平来套小额信贷的利率。在国际上成功的小额贷款的存贷差一般要高达10%~20%左右。

　　开展小额信贷的目的在于支持农业、帮助弱势群体，这与高利率不矛盾。首先，小额信贷是商业贷款，并不是政府的扶贫款，不亏损经营，是最起码的商业要求。再者，国内外各种调查都几乎一致地显示，对于农民来说，他们更关心的是能否借到钱，利率稍高一些是可以承受的。

　　经过多年实践人们慢慢领悟出合理利率对小额信贷可持续性的重要性。到目前为止，除个别国家外，几乎所有亚洲国家都已放开小额贷款利率限制，由执行小额贷款的机构来决定利率水平。

　　怎样才能把小额贷款的利率降低一些呢？只有一个高招，就是竞争。就是让小额贷款机构之间展开激烈竞争，让农民有选择机会。要把利率降到比较合理水平，一个地方应有两至三个小额信贷机构。

　　张承惠：风险和成本在不同的地区有着很大的差异，因此不能一概而论。对于一些经济相对发达、金融机构竞争比较充分的地区，4倍的利率已经足以覆盖风险和成本。而在经济不发达、金融活动也不活跃的地区，4倍可能不够。

　　在试点初期，我认为央行的管制是必要的，应在取得足够的试点数据、各类金融机构已有一定程度的发育之后，再来考虑进一步放开利率的问题。

　　杜晓山：理论上讲，小额信贷机构成本高，贷款利率不应该设上限，但实践中很多国家都设上限，或实行有条件的不设定例外。更重要的是人们的观念还没有转变，完全取消上限，负面影响可能会更大，因此4倍的上限可以暂时不动。而且目前在通胀率较低的情况下，4倍的上限对多数机构而言是可以的。

　　4倍的贷款利率上限够不够呢？我认为，对于公益性小额信贷，从目前的通胀率和多年的实践看，4倍是够的；对于商业性的机构，从国际经验看，4倍可能不够，但是目前中国几家小额贷款公司的实践认为也还可以。

　　3 保障竞争公平与自由

　　《第一财经日报》：现在政策规定村镇银行和贷款公司必须由商业银行发起设立，在具体操作中，很多省都热衷于由四大国有商业银行作为发起人，而排斥中小商业银行。这种现象几位怎么看？

　　张承惠：这当然是不对的。在农村地区需要引入金融竞争，只有充分的竞争才能提高农村金融服务的效率，才能有效降低监管的成本。

　　杜晓山：不赞成指定四大国有银行做，只要符合银监会政策的银行都有资格发起，地方没有必要规定只有大银行才可以。这不是公平竞争，拉郎配的效果也不见得好，如果指定有可能形成垄断局面，不利于公平竞争，阻碍创新。

　　《第一财经日报》：目前出现了由商业银行全资设立的村镇银行和贷款公司，还有一些银行打算在多个试点省设立村镇银行，有人认为这会导致农村金融市场新的垄断。这种情况对于形成多元化、竞争性的农村金融体系有什么影响？

　　汤敏：垄断是指在当地是不是只有一家，现在已经有了农信社、邮储银行和村镇银行等，更不是垄断了。垄断不在于是不是只有一家银行在做，从某种意义上来说，这样更好，如果一家商业银行投资很多村镇银行，并不造成垄断，反而这样才能认真做，只设立一两家村镇银行的商业银行可能是为了政绩，一家商业银行同时设立多家村镇银行才是当作事业来做的，当作一种商业模式来做的，才更有生命力。

　　张承惠：如果这是纯商业的行为，未尝不可。关键是能否真正做到商业可持续而不是走形式甚至作为一种政治任务来完成。

　　杜晓山：目前只是6个省试点，有可能存在垄断。明年政策放开后，在全国范围内，任何银行想垄断是不可能的。试点阶段，如有这样的苗头，应该考虑设定一家银行只能设立几家村镇银行的类似规定。