绩效预算破题 制度障碍犹存

　　政府部门仅仅合规使用、如实报告已经不够了，还必须向纳税人说明是否有效使用了财政资金

　　【网络版专稿/《财经》记者 王长勇】“截至2006年底，国家审计署绩效审计的工作量已超过财务审计，绩效审计的工作量已占到50%以上。”国家审计署科研所副所长崔振龙日前这样表示。这是中国政府审计机关正在经历的前所未有的转型。

　　绩效审计意味着，政府部门在履行职责时仅仅合规使用财政资金、如实报告财政资金使用情况已经不够了，还必须向纳税人说明是否有效使用了财政资金。

　　过去几年，中国审计机关通过政府财务审计，促进了中国预算管理制度的改革进程。与此类似，以提高财政资金使用效益为目的，审计机关通过绩效审计，推动了政府绩效管理制度的建立。

　　2006年2月，新修订的《审计法》在第一条立法宗旨里增补了“提高财政资金使用效益”的内容，为审计机关在政府绩效管理中发挥作用提供了法律依据。

　　2006年，中国财政收入近4万亿元。若将政府其他收入一并算入，政府掌握的资金占到国内生产总值的三分之一，就是说，政府系统支配使用了约6万多亿元资金。

　　“如此规模的公共资金投入，给社会带来了什么样的收益，给人民带来了什么样的福祉，对国家的竞争力产生了什么样的影响，这都是需要认真加以评估的。”中国发展研究基金会秘书长卢迈认为，这部分资金若不能得到有效使用，整个经济发展就会受到制约。中国政府财政收入近年来每年以超过20%的幅度增长，这为开展政府绩效管理提供了有利时机。

　　他山之石

　　从20世纪90年代开始，大多数OECD国家开始推进政府绩效管理，这些国家的主要着力点在于推进绩效预算的探索和实践。在政府预算过程中，除常规的财务数据，加入了大量评估和绩效措施信息，并在预算和资源的分配过程中使用这些信息。经济合作与发展组织(OECD)将绩效预算定义为“一种将资金配置与可测量的结果挂钩的预算形式”。

　　目前，在30个OECD国家中，有24个向公众提供绩效结果，突出了项目和政策是如何运用的，以便让公众了解政府的政策是否奏效。同时，许多OECD国家将绩效信息运用于预算过程中。OECD国家进行绩效预算改革的动因，主要是金融危机、消减公共开支的压力以及政权更替等因素。例如，丹麦和瑞典的改革，就是源于上世纪80年代及90年代早期经济危机时经费控制的压力；英国1997年政府更替成了改革的触发器；亚洲金融危机引发韩国公共财政急剧恶化，促使韩国政府实施广泛的预算改革。

　　美国早在60年代就已开展绩效预算，1993年还专门出台了《政府绩效和成果法案》，2002年，美国白宫预算管理办公室(OMB)出台了联邦政府绩效预算管理工具，即项目等级评估工具(PART)，以评估政府部门项目的成效。

　　OMB政策分析师马克·巴斯欧介绍说，2003年，PART工具首次启用，到2007年将完成对所有联邦政府项目的评估。绩效预算解决了政府预算中怎样有效分配资源、如何使项目管理者承担生产结果的问题。例如，评估一个社区卫生中心，以前就看服务了多少人，有多少人来看病。但是这说明不了任何的问题，只能说有很多人来过。后来将重点转向这个社区不同的疾病，评估社区卫生中心是不是成功降低了一些疾病的患病率。

　　韩国因遭遇1997年亚洲金融危机、人口老龄化压力以及贫富分化加剧，政府公共支出迅速增加。在此背景下，韩国政府被迫推出了绩效预算改革。借鉴美国的做法，建立了用于项目审查的“预算项目自我评价”系统。2005年，韩国规划与预算部宣布成立一个局，专门负责处理绩效事物，每年评估审查三分之一的预算项目。

　　韩国公共财政学院绩效管理与评估中心主任冠筹宽介绍说，韩国中央预算机构鼓励各部门将评估结果用于预算重新分配中，中央预算部门还宣布，原则上对无效项目裁减10%的预算，同时向国会提交评估结果，也要向公众公布。2006年，大幅削减无效项目预算达52.8%，也有一些项目下马。2006年，韩国通过了国家《财政法》，目的是将绩效预算及其他财政改革长期化、法制化。

　　制度障碍

　　目前，中国地方政府在政府绩效管理改革中已有许多探索，但与OECD国家将重点放在绩效预算改革不同，中国各级政府推行的政府绩效管理实践，并未以绩效预算为核心，众多绩效管理是由人事部门主导的事后评估。

　　“中国的预算过程比较独特，开展绩效预算有制度障碍。”世界与中国研究所所长李凡说，与OECD国家的预算过程有很大不同，中国的预算过程比较复杂，党委、政府和人大都发挥作用，“对项目进行评估后，由谁对结果负责呢？”

　　对于中国政府绩效管理的现状，中国发展研究基金会副秘书长赵树凯认为，“中国政府绩效管理是刚刚破题。” 目前，中国面临经济、社会的双重转型。公众的问责能力提高后，对政府的要求也随之提高，政府绩效管理在这一大背景下刚刚兴起。但中国的政府管理和绩效评估不是从零开始的，而是存在着一整套的绩效管理或评价体系。在学习国外经验之前，应首先对国内这套体系的优点、缺点以及运行现状作深入研究。

　　OECD国家绩效预算改革实践对中国有何借鉴意义？中国财政部条法司肖雪峰认为，作为政府绩效管理的一项重要内容，绩效预算已成为当前世界预算改革的潮流。但对比中国与OECD国家实行绩效预算的条件可以看出，我们在许多方面存在不小的差距。如财政性资金没有完全纳入政府预算，即预算不完整性。“我认为，实行绩效预算的前提是预算要比较完整，政府或财政对全部政府资金应当有主导权。”

　　此外，中国目前对中央与地方事权划分不明确，地方政府的预算自主性和自由度不高。一些地方政府主要依靠上级的转移支付资金维持运转和提供公共服务，对于这部分资金难以完全有效控制，或者自由度不高。“如何在此情况下开展绩效预算，也是一个比较大的疑问。”

　　虽然中国现阶段不具备全面推行绩效预算的条件，但在推进政府绩效管理和绩效预算方面，并不是止步不前、无所作为的。目前，中国主要以预算绩效评价作为突破口从事实践和探索，总地来看，还处于起步阶段。2005年5月，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，但和国外的成功经验相比还有明显的差距，主要是中国作出的绩效考评仍是事后评估，不像在美国、

　　推动政府绩效管理是一个系统工程，因为政府绩效管理是全方位的管理模式改变，除了和预算结合很紧密，还涉及行政管理体制、干部人事制度等很多方面。预算过程不是一个简单的经济和技术过程，更是一个政治决策的过程。