税改：2008年迎来实质操作

　　◆从表面看，启动的项目少，涉及的范围也较大，但实际上，真正意义的税制改革并没有到来。◆随着“两法合并”改革在2008年1月的正式启动，如果宏观经济环境不发生大的变化，增值税转型改革也有望迈出向全国推广的关键一步。

　　高培勇

　　说到税制改革，不能不提及中共十六届三中全会和“十一五”规划所描绘的新一轮税制改革蓝图。

　　2003年，在中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》第20条中，税制改革的主要方面被概括为8个项目：改革出口退税制度；统一各类企业税收制度；增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳人增值税抵扣范围；完善消费税，适当扩大税基；改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制；实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费；在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权；创造条件逐步实现城乡税制统一。2006年，十届全国人大四次会议所颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第32章第2节，又将“十一五”期间拟议启动的税制改革进一步锁定为10个项目：在全国范围内实现增值税由生产型转为消费型；适当调整消费税征收范围，合理调整部分应税品目税负水平和征缴办法；适时开征燃油税；合理调整营业税征税范围和税目；完善出口退税制度；统一各类企业税收制度；实行综合和分类相结合的个人所得税制度；改革房地产税收制度，稳步推行物业税并相应取消有关收费；改革资源税制度；完善城市维护建设税、耕地占用税和印花税。

　　迄今为止，已经启动并取得相应进展的改革项目有：

出口退税制度的改革、

个人所得税的部分改革——上调工薪所得减除额标准与实行部分高收人者自行申报、

增值税由生产型转为消费型改革在东北地区三省一市进行试点、迈出实现城乡税制统一改革重要一步——取消农业税、调整消费税和统一车船税制等。就表面看，启动的项目不能算少，涉及的范围也较大，但深人到问题的实质层面便会发现，真正意义上的税制改革并没有到来。

　　这是因为，事实上，在新一轮税制改革的蓝图中，增值税和“两法合并”(内外资两个企业所得税法合并)改革是处于核心地位的。这两个项目的改革，带来的税收增减规模最大，牵动的纳税人范围最广，对经济社会生活的影响最深。所以，它们的推进，从一开始，就被当作重头戏，而扮演着“牵一发而动全身”的角色。

　　正因为如此，有关政府部门对于两个税种的改革十分慎重，投人了相当大的精力，做了尽可能周密的安排。最终形成的启动方案，就是“捆绑上市”：在适当的时机，将增值税和“两法合并”改革一并推出。

　　之所以要选择“捆绑上市”的方案，是因为，增值税的改革意在转型——由生产型转为消费型。它的主要表现是增值税税基的缩减。尽管转型方案在“财政减收”的压力下屡打折扣，但在总体上，它终归属于一种给纳税人减负的改革。而且，它是一种带有普惠性的、几乎所有的纳税人都受益的改革。故而，它的启动不会遇到什么阻力。与之有所不同，“两法合并”的改革意在“统一”——将内外资企业分别适用的不同企业所得税制合并为一个统一的企业所得税制。尽管“统一”的思路，在理论上可以有就低不就高(把内资企业税负降至外资企业税负水平)、就高不就低(将外资企业税负提升至内资企业税负水平)和向中间靠拢(内资企业降低税负、外资企业增加税负并在中间地带合拢)，但现实中，考虑到税制改革成本和财政承受能力，最终能够选择的只是第三种——向中间靠拢。既然它主要表现为内资企业税负调减而外资企业税负调增，它的启动肯定要遇到阻力。为了化解可能的阻力，顺利推进改革，一个既有效又少副作用的方案，就是将增值税和“两法合并”改革一并推出，捆绑上市。那样做的话，两个项目改革所带来的税负增减效应相抵之后，相关纳税人仍会得到相当的减负利益。从而，可以极大地降低“两法合并”改革可能遇到的阻力，换取整个新一轮税制改革的成功。

　　本着这样一种思路，两个项目的改革几乎是同时推进的，但推进的过程却让人们大跌眼镜。增值税改革进展相对顺利，从2004年7月起在东北地区“三省一市”的八个行业开始试点。一年之后积累下了试点经验并很快进入了向全国推广的“等待”期。“两法合并”改革则大相径庭。最初的计划是在2005年的全国人代会上交付审议，从2006年起同增值税的推广同步实施。计划落空之后，又把希望寄托于2006年的全国人代会，并于2007年起实施，结果又是计划落空。直至2007年3月即不久前闭幕的十届全国人大五次会议，“两法合并”方案才终于破冰而出——提交审议并高票通过。至此，可以预期，期盼已久的“两法合并”将在2008年迎来正式启动的曙光。

　　由此想到的是，已经一拖再拖、即将进人第四个名为“试点”实为“等待”年头的增值税改革，将会做怎样的取舍？事实上，至少从2006年开始，增值税的改革一直面临着两个选择：一种选择是，不再等“两法合并”而单兵突进。其结果，固然会因其给纳税人带来的明显减负效应而受到普遍欢迎，但是，失掉了平衡新一轮税制改革税负增减效应这样一个特殊的机遇，“两法合并”改革的难度将会更大，甚至可能导致无限推延下去。另一种选择是，继续等，仍待“两法合并”启动之日相伴而动。其结果，不仅增值税全面完整、相互连贯的征扣税机制会受到极大的冲击，而且适用于试点地区同其他地区的增值税政策的不平衡状态长期存在下去，也会诱发一部分纳税人的偷逃税行为，给税收的征管工作带来极大的难题。可以说，在这种等与不等、处境尴尬的抉择中，增值税改革早已处于“呼之欲出”的关头。故而，随着“两法合并”改革在2008年I月的正式启动，如果宏观经济环境不发生大的变化，增值税转型改革也有望迈出向全国推广的关键一步。

　　鉴于上述这两个税种的特殊地位和特殊角色，特别是鉴于这两个税种改革所付出的减收成本(依2006年数字测算，将分别为900亿元和2000亿元上下)，构成了整个新一轮税制改革成本的大头儿。并且，其他项目的改革或带有增收色彩，或减少的数额很小，因此，也可以预期，以这两个税种改革的启动为契机，整个新一轮税制改革也将迎来一个全面启动的高潮期。“两法合并→增值税转型→整个新一轮税制改革→财政预算制度改革”，以此为线索来把脉当前的中国财政走势，可以对未来的财政收支运行状况得出比较乐观的判断。