中央地方分账动议升温

　　本报记者 席斯 北京报道

　　“给我们的财权越多越好。”这是河南省安阳市财政局预算科的一位官员的期望。而这一期望正在被有关的政府部门作为政策调研报告加以讨论。

　　5月16日，全国人大办公大楼内，新一轮财税体制改革课题的开题研讨会在这里举行。全国人大预算工作委员会、财经工作委员会有关官员参与了这次讨论，内容围绕着中央、地方在财权和事权的改革以何种方向和路径来展开。

　　是中央上收部分事权，为地方减轻支出责任压力？还是财权继续上收中央，提高中央财政集中度？或者有上有下，缓解地方政府窘迫的财政情况？

　　这样的讨论一直在进行。

　　“对事权、财权的研究，从不同角度，各部门都在做。”财政部财政科学研究所金融所研究室主任赵全厚透露。他称，他们关于政府间财政体制现状的调研已进行了两年多，近日正做后期审核与调整。

　　展开这些政策研究的一个背景是，最近几年，有关部委对地方政府债务进行了摸底调查，尽管数据未公布，但其债务规模可能远高于预测中的万亿元以上，不包括隐性债务，仅国家

　　“中央、地方财权事权的改革已经从过去学术领域的讨论上升到国家部委关键部门的政策研究阶段。”赵全厚预计，明年下半年有望拿出统一方案来供各部委讨论，最快“

　　部委在行动

　　3月末，国家发改委财金司组织财政部预算司、全国人大财经委和预工委以及相关学者讨论发改委县乡财政课题报告。早些时候，中央机构编制办公室召集财政部、发改委、科技部、

　　国家税务总局去年12月开始要求各省调研汇总企业相关数据，在今年4月形成全国报告后，就此进行了数次讨论。

　　这些会议都从不同角度讨论了同一个问题：或财权调整或事权改革或两者匹配，尽管讨论结果和政策建议各自不同。

　　在经过了1994年的分税制改革和2002年的所得税改革后，地方与中央关系普遍存在财权过度上收在中央，事权过度下放到地方的现象。之前，发改委财金司和发改委宏观经济研究院共同完成的县乡财政状况的课题调研结果表明，这一现状不分发达还是欠发达地区，普遍存在。

　　以河南省安阳市为例，2006年，财政收入34.5亿元，支出却在63亿元。安阳财政局官员并不讳言收不抵支的财政状况，但“现在哪个地方政府没有债务呢？”

　　关于县乡财政状况的课题调研仍在进行。发改委宏观经济研究院财政与金融研究室研究员刘国艳是这一课题组主要成员，她们负责四个省的调研报告。而这次讨论的是刚刚完成的四川省调研情况。之前，河南和江苏的报告已经讨论。接下来，刘将和他的同事以及财金司一同完成黑龙江省的调研报告，预计年底完成。

　　目前，参与到政策调研工作的几个部门各有其职：财政部预算司负责调整的测算等工作；发改委负责财权与事权匹配工作的协调；国税总局具体提供税种征收、管理等问题的建议；中央机构编制办公室则为事权改革定岗、定人、定机构。

　　而全国人大财经委、预工委则要尽量把关于中央与地方的关系、体制的调整体现在不同的法律中。

　　“人大的介入是很重要的，我们需要有一个游戏规则，约束、规范中央与地方的财权事权划分，使我们的体制更为稳定。”中国社科院财贸所研究员马蔡琛认为。

　　直至现在，关于财权的划分,一直没有一个统一、稳定的规则，其实际划分主要是由中央政府通过颁布行政法规的方式来加以规定。财税界专家认为，此方式可能出现中央易从自身利益出发变动分权规则，不具有稳定性。

　　也就在5月16日的研讨会上，参与讨论的人员提出省以及省级以下政府是否应当被允许举债来应对财政赤字。

　　事权上收倾向一致

　　要达到中央、地方财权事权的匹配，则需要对两者都进行调整。

　　从目前各部委收到的调研报告看，在事权适当上收方面，中央意见倾向一致，而且一些方面已经有所动作；但财权调整方向上出现了分歧，有下移、上收两种意见。

　　发改委作为财权事权匹配的协调者，收集了大量的地方政府财力情况和意见、主张。他们发现，动财权还是动事权上，东西部地区主张截然不同：四川省希望多一点转移支付，把教育这块事权拿走；江苏省要求财权下放，不愿每年上缴太多收入。

　　从各部门政策研究报告看，教育、卫生的事权调整更容易一些。

　　部分事权的调整已经开始。2006年开始实行的教育新机制，实行了县级统筹，对两免一补、学生学杂费等界定了谁来承担，中央和省分担多少等。

　　此外，今年实施了免费防治重大传染病政策，改变过去以地方财政为主负担法定重大传染病防治资金的机制，实行以中央财政负担为主的新机制。为此，2007年预算安排中，中央财政拿出28亿用于传染病防治工作。

　　事权重心过低是中国政府中存在的现状，因此，县一级政府的事权适当上收将是下一步的重点之一。

　　财政部综合司司长王保安称，目前财政部更愿意做省以下财政体制改革：省管县，乡财县管，提高县级财政增收能力，提高县级财政稳定性。

　　从2004年底，中编办的相关工作已经开始。为结合事权、财权调整，研究定岗、定人、定机构的工作，中编办曾组织会议了解其他部委的意见、建议和进展情况。据参加相关会议的人士透露，十二五初期，中编办希望拿出一套相对完整的方案来。

　　财权调整分歧较大

　　财权调整因为中央政府和地方政府认识上的不同，难度变得非常大。

　　辽宁省国税局原副局长提出了一系列调整中央和地方税种分享比例的建议。将目前增值税分成比例中央、地方75%、25%改为60%和40%；全额上缴的消费税在东北老工业基地建议改为共享税；企业所得税增量部分分享比例由现行的六 四分成改为五五分成；居民储蓄存款利息个人所得税分享比例由现行的六 四分成改为五五分成，增量部分提高分成比例。

　　所得税是目前地方认为希望最大的有可能争取到的财权。辽宁省抚顺市90%财力来自工业企业所得税和增值税，一年合计上缴中央5.3亿元，“抚顺市属于资源枯竭型城市，低保人口有17.4万，如果在企业所得税和个人所得税上能提高返还地方的比例，地方的发展难题才能解决。”这也是很多老工业城市的期望。

　　但所得税变为中央税似乎是一个趋势。前不久国务院法制办一位官员在解释新企业所得税法时就分析，以法人为基础的新法其实是为日后成为中央税做法理铺垫。国务院发展研究中心研究员倪红日也表示：企业所得税变成中央税，方向是对的，但是没那么简单。

　　她认为，这种建议主要基于总部纳税，它带来了税源和税收之间的不统一，税收不体现在税源产生的地方，造成区域间税收收入不平衡。而属地预缴则给避税提供了便利，例如转移利润等问题。

　　对于地方损失的那部分所得税，赵全厚说，通过利润贡献比例返还给地方可能性较大。

　　新疆一直要求所得税分享比例上能给新疆提高比例，其财政厅副厅长说，“新疆付出了资源，又拿不到税收，今后进来的企业，我们只能考虑提高门槛。”

　　中央与地方的现状是，财权过度上收在中央，事权过度下移到地方，从逻辑上来讲应当财权下移，事权上收。

　　在发改委举办的中国财税体制改革国际研讨会上，与会人员讨论的最大热点是：中央政府是否应当分得更多的税收——— 应该采用中央集权的架构或者省级以及省级以下政府应当分得更多的税收的分权架构?

　　目前很多官员以及学者认为，中央的财力集中度还不够，从国际比较来看，中国的中央财政占整个财政收入的比重比多数联邦制国家的还要低。

　　正在制定方案中的燃油税就面临这样的争论。本报从财政部了解到，正在制定中的燃油税目前有两套方案：一个是中央税种，通过其他途径返还或补贴地方；第二是作为地方税征收。第一种方案从征收角度考虑，规范、简易，但燃油税是用于地方道路建设、维护，所以部分官员认为应该定位地方税。

　　目前两种方案没有最终敲定，但是处在财权事权的改革时期，给地方还是归中央的讨论更加热烈。

　　为了平衡地方财力和情绪，据赵全厚讲，还有一种方案：所得税改为中央税，适当考虑加大增值税地方分享比例。

　　增值税则至今没有一个明确、公开的表态。很多地方政府提出了五五、六 四这样的要求，但65：35被很多学者认为是比较适当的比例，给地方增加10个百分点在中央财政可承受范围之内。赵全厚认为，所得税即便成为中央税，也会有相应的补贴给地方，比例应该不会少于现在的比例。此外，加之新增加的地方税种，总体上地方收入应该增加。

　　地方对此信心却不够。“国家的政策我们没有资格要求，安阳的工业企业有一定规模，如果能给一定财权，安阳的财政情况应该能改善起来，历史欠债也有希望平衡，如果都变成中央的，地方怎么办？”安阳财政局这样的看法并不止于她。

　　刘国艳认为，税制改革是必须的。

　　2002年开始的所得税共享、农村税费改革等一系列措施，使地方许多税种逐渐缩小或取消。税制老化，房产税、资源税税率低，按面积、产量征收已经不太适合经济发展，使得地方苦于没有税，造成收入下降。

　　但财权下移，造成中央财政收入下降，不利于平衡地区差异。所以财权上收有一定道理，只是在上收前要改革原有税制，安排一些新税种为地方税，改善原有一些地方税税制，增加税源。地方其他税种收入的比重增加，增值税所得税比重下降，地方的抱怨就少了。

　　本报从财政部了解到，目前方案制定中的物业税是按照地方税来做试点的。在发改委举办的中国财税体制改革国际研讨会上调研团队提出了政策建议：开始在县乡一级引入“物业税”，包括土地税以及土地增值税。

　　发改委宏观经济研究院财政与金融研究室主任宋立认为，财权事权两个同时动，调整范围太大，短期内可能无法实践。财权下放，对发达地区有好处，但对中西部地区而言就是转移支付的减少。因为财权的下放使得中央无法累积更多的财力去安排转移支付。如果事权下放，最接近消费者的基层政府承担不起太多事权。

　　但赵全厚和他的同事们认为，财权事权应当同时调整，而且他认为，目前从国税总局、财政部和发改委的动作来看，税制改革与地方中央关系的研究几乎在同时进行。

　　不论是部委官员还是学者，对财权事权调整时间均持谨慎态度，认为，调研、政策研究、拿出方案、达成共识、出台文件、最终逐步实施将是个艰难而又漫长的过程。

　　来源：经济观察报网