关于完善国有企业法人治理结构及运行机制若干问题的思考

　　党的十四届三中全会明确提出，国有企业改革的目标是建立现代企业制度。建立现代企业制度的核心是完善法人治理结构。改革开放以来，特别是党的十六大以来，北京市在推进国有企业改革，建立法人治理结构方面，进行了积极探索，取得了重要进展，积累了丰富经验。但是，按照现代企业制度的要求，建立完善的法人治理结构和运行机制，总体上还有不少差距。近期，就北京市国有企业法人治理结构建设问题，先后到一些企业调研，对北京市国有企业完善法人治理结构有了一些新的认识。现就这个问题谈几点思考。

　　一、创新国企治理模式，应立足于首都国有企业的功能

　　完善国有企业法人治理结构及运行机制是手段，目的是促进国有企业更好发展，国有资本功能更好地实现和发挥。国有企业是“企业”一般和“国有”特殊的统一体，既要体现企业作为市场主体的一般功能，讲求经济效率；也要体现政府功能，讲求政府服务社会的效益。因此，完善国有企业的法人治理结构，既要借鉴一般企业法人治理成熟的机理，更要体现国有企业承担的特殊功能正常发挥的要求。

　　国有企业首先是企业，不是政府机关，因此要遵循企业治理的一般规律，而不能采用传统的管理党政机关的模式来构建国有企业的治理模式。按照这样的要求，国有企业的组织设置，资本、人员配置，应该遵循企业发展的内在规律，以充分发挥市场在资源配置中的基础作用，提高国有企业的经营效益和服务质量。通过建立符合市场经济规律的企业治理模式，使国有企业在成本一定的条件下，提供更多更好的公共产品和服务；或者在提供的公共产品和服务一定的条件下，付出的成本更低。

　　国有企业的“国有”性质使得它又不同于一般的市场主体。国有企业是政府运用市场机制和企业化经营方式，提供公共产品和服务、对市场进行调节的一种手段。如，政府投资于

能源、基础设施等战略领域，维护国家安全或城市社会运行的安全；投资一些高科技技术产业，引导技术创新，促进经济结构调整和产业升级；在经济发展和经济体制改革的特定时期，投资一般竞争性领域，以扩大就业，引导市场秩序，促进经济复苏，等等。国有资本的性质使得国有企业具有显著的公共属性，其资本、人员、组织配置也应该遵循公共资源配置的机理，以保证国有资本功能正常发挥。因此，需要积极探索党管干部原则与运用市场机制相结合的具体途径和方法，把忠诚于党和政府事业的优秀企业家配置到国有企业，同时，充分发挥企业党组织的政治核心作用，以保证党和政府的方针政策在国有企业得到贯彻落实。

　　完善北京国有企业的法人治理结构及运行机制，还应该结合首都的城市性质和城市功能定位，以及国有企业在首都社会经济发展中承担的特殊功能。具体包括如下几个方面：一是首都城市安全和正常运转的保障功能。比如，水、气、热、城市交通等市政公用设施行业的国有企业。二是市场调节功能。如提供粮食等需求弹性小的商品的国有企业，在市场调控机制还不健全的条件下，尤其是像“非典”这样的特殊时期，在市场上发挥主导作用。三是做好“四个服务”的城市功能。比如，“两会”、2008年奥运会等重大活动期间，国有企业即使是在饭店这样的竞争性行业也需要保持一定的控制力。四是产业发展的支柱作用和先导作用。比如，电子信息、汽车制造、装备制造以及一些高新技术产业，国有资本要发挥支柱作用和先导作用。正是国有企业承担着这样的特殊功能，国有企业的股权结构、组织形式、治理结构、运行机制和人员配置等方面，都必须立足和适应这种要求，以保证国有资本在首都的社会经济发展中更好地发挥控制力、影响力和带动力。当然，这个问题首先涉及全市国有资产和国有企业的布局、结构和战略性调整，需要从整体上研究，推进调整和重组。

　　二、完善国企法人治理结构，必须立足实际、因企制宜

　　完善国有企业的法人治理结构，不仅要注意区分国有与非国有的共同点和不同点，而且还要根据每一个具体的国有企业承担的不同功能，注意弄清不同国有企业的普遍性和特殊性。即使同是国有企业，也不应该搞整齐划一的一个模式。从北京的实际情况看，国有企业涉及行业多，情况复杂，需要因企制宜，有所区别。

　　首先，行业特征不同，治理模式可以不完全一样。提供公共产品和服务的自然垄断行业的企业和提供一般产品的竞争性行业的企业，它们的治理模式可以不一样。对于自然垄断行业的国有企业来说，其董事会成员的构成和配置方式，更应体现公共属性，以保证企业的经营决策充分体现社会需求，保证社会的有效监督，促进企业提高经营水平和服务质量，实现公共利益最大化。对于一般竞争性领域的国有企业，企业负责人应该以更加市场化的方式进行配置，以保证企业根据市场瞬息万变的情况及时决策和执行，不断提高经营效益，实现国有资产保值增值。

　　其次，功能作用不同，治理模式也可以不完全一样。目前北京市属国有企业，按照其功能划分，主要有投资公司、控股公司、产业集团和国有资产管理公司等几类。如，投资公司的功能主要是搞资本运作，其董事会和经理层的职责有较大的重合，在治理机构的设置上应该跟产业集团有所不同。而产业集团，董事会的决策职责与总经理的经营管理职责重叠相对较少，因此组织设置要充分体现这种功能的需求。

　　再次，股权结构不同，治理模式也可以不完全一样。国有企业的股权结构不仅有单一股权与多元股权的不同，而且还有同是国有成分的多元股权与国有和非国有成分的多元股权结构的不同。单一股权的国有独资企业，不设股东会，国资委可以授权董事会行使部分出资职能，对这类企业的治理结构及运行机制应充分考虑法理和现实之间的有效结合。如，独资企业出资人单一，不设股东会，董事会内部难以形成有效制衡。在目前市场还不健全的情况下，如果完全由董事会自主决定经理层人选，内部人控制的风险将比较高。对于股权结构多元的国有企业，由于利益主体多元，企业董事会由于利益不同自然形成制衡。由董事会决定企业的重大决策，并按照市场机制决定经理层人选，相对比较有效。

　　最后，规模不同，治理模式也可以不完全一样。规模较大的企业，经营管理团队相对较多，可以减少各治理机构之间的成员的重叠，以促进职责分工和协调制衡；规模较小的企业，经营管理团队相对较少，董事会成员和经营层成员可以相对重合多一些，以减少管理成本，提高经营效率。

　　三、健全国企法人治理结构，关键是明确权责边界，健全责任体系

　　国有企业法人治理结构的本质是责任配置的制度安排，而不是争权争利的博弈。重点是在健全组织框架、配备健全人员的基础上，以责任为核心，按照权责对等的原则，明确治理结构的权责边界。按照委托代理关系，从出资人代表到产权代表到总经理依法依规，层层授权，代理人对所授的权利尽自己的义务，并承担相应的责任，同时给予与责任和贡献相匹配的利益，包括薪酬和其他方面的激励。通过这种权责配置，建立起权力、责任、义务有机统一，国有资产责任链条清晰、层层落实到人的责任体系。

　　一是明确董事会、监事会和经理层之间的权责边界。其实还应该包括国资委，因为国资委行使的是股东会的职能。这样才能界定清楚权力机构、决策机构、执行机构和监督机构的权责边界，构建完整的责任体系。董事会是决策机构，对企业的发展战略、重大投资等进行决策，对出资人负责，承担资产保值增值的责任，保证国有资本功能的有效发挥。经理层是执行机构，对董事会的决策组织实施，对董事会负责，承担企业的生产经营责任。监事会是监督机构，对董事会、经理层经营行为和公司财务等进行监督，对出资人负责，保证国有资产不受侵犯。权责边界清晰了，责任也就明确了。国有产权代表代表出资人的利益进行决策，经理层尽心尽力执行董事会决策，监事会忠实履行对董事会和经理层的监督，各司其职，各负其责。

　　二是明确政府、国资委和企业之间的权责边界。明确政府和国资委的权责边界，主要是把政府的公共管理职能和出资人职能分开。这是建立健全法人治理结构的重要条件，政府的主要职责是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。因此，除国资委外，政府其他机构和部门不履行出资人职责。国资委代表政府履行出资人职责，不行使公共管理职责。明确国资委与企业的权责边界，主要是把国有资产的监管职能与经营职能分开。国资委按照市委、市政府的授权，按照“管资产和管人、管事相结合”的原则，对企业的国有资产进行监督，依法行使重大事项决策权、经营者选择权和资产收益权，并向政府承担责任。国资委不能直接干预企业的自主经营活动。出资企业做为一个独立的法人实体和市场主体，按照市场原则自主经营，参与市场竞争。只有这样，国有企业的法人治理结构才能真正建立和健全起来。

　　四、健全国企法人治理结构，重在规范工作程序

　　法人治理结构能否有效运行关键是机制。当前国有企业法人治理结构中存在的矛盾和问题，一个重要的原因是机制建设明显滞后，建立的法人治理结构“形似而神不似”，“形备而实不至”。因此，国有企业法人治理结构建设的重点应放在机制上，而机制建设的重点在程序和流程的规范上，以保证其有效运行。

　　一是规范各组织机构的工作流程和程序。在明确权责边界的基础上，重点要规范董事会、监事会、经理层的议事规则和办事程序，使法人治理结构的运行制度化、具体化、流程化。规范工作流程和程序，不是简单地解决“谁说了算”的问题，关键是解决“谁说得对”的问题。当前要重点研究建立董事会集体决策及可追溯个人责任的议事、决策制度，出资人选任、考核董事会成员，董事会选聘、考核经理层成员，总经理依法行使用人权等重点难点问题。通过规范工作流程，使董事会能够科学决策，经理层能够高效执行，监事会能够有力监督。

　　二是加强各组织机构之间的沟通和协调。董事会、监事会和经理层之间虽然职责不同，存在着相互制衡的关系，但同时它们应该是协调统一的一个整体，有着保证国有企业改革发展的共同目标。这就需要各机构之间有一个良好的沟通机制，否则就可能出现决策难、执行难、监督难的问题。董事会没有与在第一线的经理层进行有效沟通，决策的科学性会受到影响；经理层没有与决策层进行沟通，执行也会受到影响；监事会不与决策层和执行层沟通，有效监督也很困难，或者监督的成本会很高。建立各机构之间的有效沟通机制，最重要的是建立信息披露制度。要积极引进现代先进的信息技术等科技手段，搭建信息沟通平台，解决好信息不对称问题。通过沟通机制建设，实现权力机构、决策机构、执行机构和监督机构之间在制衡中协调，在协调中制衡，在合作中监督，在监督中合作。

　　五、法人治理、党组织政治核心作用、职工民主管理要形成“三位一体”

　　国有企业是我国国民经济的支柱，是我们党执政的重要物质基础。完善国有企业法人治理结构必须与发挥企业党组织的政治核心作用、做好职工的民主管理结合起来，实现“三位一体”的模式，这是建设中国特色现代企业制度的本质要求。

　　充分发挥国企党组织的政治核心作用，保证党对国有企业的领导，是一个重大的政治原则。我国的《宪法》和《公司法》对此都做出了明确规定。不管国有企业的领导体制和组织管理制度怎么变，这条原则在任何时候都不能动摇。国有企业党组织也要适应现代企业制度的要求，明确职能定位，探索发挥政治核心作用的有效途径和方式。一是要明确国企党组织的职能定位。党组织不再是企业的最高决策机关，主要是参与重大问题的决策，保证监督党和国家的方针、政策在企业的贯彻执行，协调维护各方的合法权益。这里最重要的是不能用过去一元化领导的方式，用党组织的决策代替董事会的决策。二是创新党组织发挥政治核心作用的方式。在决策过程中，既要通过“双向进入、交叉任职”的配置方式，参与决策，也要发挥各级党组织的作用，畅通职工的利益表达渠道，提出决策参与意见。决策之后，发挥密切联系群众的优势，组织、动员和带领职工群众执行决策。同时，在决策执行过程中进行监督，并对决策执行过程中发现的问题进行协调和反馈。企业党组织必须模范遵守《公司法》等法律法规，支持股东会、董事会、监事会和经理层依法行使职权。三是加强党组织自身建设。企业党组织要适应国有企业改革的新形势，特别是股份制改造的新形势，健全基层组织，加强和改进对党员的教育管理，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，充分发挥党组织的凝聚力、战斗力和影响力。四是建立利益协调机制，维护和协调好各方的合法权益。党组织要领导工会、共青团等群众组织，充分利用包括法律手段在内的各种有效形式，协调、维护好国家、企业、经营者，特别是职工的合法权益。五是加强企业文化建设。通过弘扬社会主义先进文化和企业的核心价值观，凝聚人心，团结力量，共同发展。

　　完善法人治理结构还必须与职工民主管理结合起来。职工是决策的真正执行者，也是经验的创造者。一是要完善职工董事、职工监事制度。要依据有关法律法规探索有效形式，把素质较高、责任性强、真正代表职工利益的职工推选为职工董事和职工监事。保证职工的利益诉求在公司的正常表达，在决策中合理体现，在执行中得到合理合法的实现，保证职工利益与企业的整体利益有效协调。二是要充分发挥职工代表大会的作用。要依据《公司法》、《工会法》等法律法规的要求，充分保证职工代表大会对生产经营重大问题的知情建议权和对各级管理人员的监督权，对内部管理和劳动收益分配等涉及职工切身利益的重大问题要依据程序通过职工代表大会审议或审议通过。三是要建立健全管理层和企业职工的协商沟通机制，保证职工意愿和要求的顺畅表达，同时便于企业管理层了解职工动向，用企业发展的目标凝聚人心，引导和带领职工群众理解、支持、投入企业改革发展。

　　六、完善国企法人治理结构，需要高度重视企业负责人的价值观和责任意识

　　体制机制既定的条件下，国有企业负责人的主观能动性具有决定性作用。同时，由于人的思想观念，特别是价值观，决定人的思维方式和行为模式，因此，完善法人治理结构及运行机制，必须把塑造和培养国有企业负责人的价值观放到十分重要的位置。国企负责人要有正确的价值取向，首要是忠于党和政府的事业。在国企改革发展过程中，主动承担党和国家赋予国有企业的政治责任和社会责任，在重大问题上服从和维护国家利益，做到对社会、对人民、对职工负责。坚持正确的价值取向，也是对国企负责人的一种法律规定的道德要求。我国的《公司法》明确要求公司高级管理人员必须忠实于公司。如果企业负责人的价值观发生扭曲，价值取向发生偏离，决策和执行即使是有效的，也有可能损害国家的利益。

　　塑造和培养国企负责人的价值取向，首先，要用良好的体制机制选任符合标准的人。要加快建立和完善国有企业负责人的市场准入制度，从源头上把好入口关。其次，要加强和完善对企业负责人的考核和奖惩。把用人标准的导向作用和奖惩的激励约束作用结合起来。再次，要加强和改进监督。要整合监管资源，把出资人监督和社会监督结合起来，把党组织监督和统计评价、业绩考核结合起来，把过程监督和结果监督结合起来，既保证国有资产安全，又保护好企业负责人。最后，企业负责人要加强自我修养，这点十分关键。企业负责人要加强学习，在改造客观世界的同时，不断改造主观世界。要牢固树立正确的世界观、人生观、价值观、权利观、地位观和利益观，自觉地摆正自己的位置，提高廉洁自律的自觉性，经受住各种诱惑和“陷阱”的考验。

　　完善法人治理结构及运行机制，必须加强企业文化建设，为法人治理结构有效运行提供有效的精神支撑。企业负责人要率先垂范，以身作则，努力培养责任意识，以增强企业和广大职工的责任感；培养诚信意识，以增强职业道德和奉献精神；培养创新意识，提高企业负责人和广大职工的创造性；培养协作精神，促进企业同心同德搞改革，一心一意促发展。在加强企业文化建设过程中，必须把继承和弘扬传统文化的优秀成果与富于创新的时代精神结合起来，形成企业广大干部职工共同遵守的企业精神。

　　七、完善法人治理结构，需要整体设计方案，统筹协调推进

　　随着改革的不断深入，改革的目标趋向更加明确，改革的综合性要求更加突出。因此，要更加注重理性指导，更加注重制度的整体设计，以增强法人治理结构及运行机制建设的前瞻性、战略性和综合性、科学性。要避免“头痛医头、脚痛医脚”的诟病，增强改革的方向性和时效性。

　　完善国有企业法人治理结构及运行机制是一项复杂的系统工程。既要防止“万能论”，认为法人治理结构是灵丹妙药，也要防止“无用论”，认为法人治理结构只是一种组织形式的变化，不管用。要认真分析企业的内外部现有条件，整体设计目标模式，协调推进改革措施。一是要把法人治理结构建设与制度建设和企业管理结合起来。企业治理、制度建设和内部管理既有区别，又有内在联系。要进一步健全企业内部制度，进一步加强和改进企业管理，包括财务管理、资产管理、质量管理等，使法人治理有效地融入到企业日常生产经营活动的各个环节，促进企业的改革和可持续发展。二是要把完善法人治理结构与外部的配套改革协调起来。国有企业建立规范的法人治理结构及运行机制需要进一步深化行政体制改革，转变政府职能，真正实现政企分开；需要加快市场体系建设，特别是职业经理市场的发育和完善；需要进一步完善法律法规体系，特别是尽快出台《国资法》；需要加快建立和完善社会诚信体系建设。通过这些配套改革，为国有企业的法人治理结构有效运行提供强有力的体制保障和环境支持。

　　构建规范的法人治理结构及运行机制不可能一蹴而就。要着眼于目标模式，立足实际，制定阶段性目标，分步推进。要认真分析不同企业、不同时期、不同发展阶段的实际，每阶段集中力量解决一些治理结构中突出的重点和难点问题，通过重点突破，实现整体推进。对一些看准了的，要抓住机遇，及时推进；对一些暂时还有争议的，在深入研究论证之后，在条件允许的情况下，可以先行试点，及时总结经验，在实践中继续完善，逐步推广。

　　作者：杜德印，中共北京市委副书记

　　来源：《国有资产管理》杂志

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