林权改革：吉林森工的喜与忧

　　陈黛

　　“到目前为止，吉林森工的改革只是一个甩包袱的改革，并有政府大量‘真金白银’的支持，但这不具备可复制性，究其原因在于没有触动林权制度改革。”

　　张岳是吉林森工集团下属的三岔子林业局所管辖林场的一名工人，十几年前，他曾经凭借一年中伐木数量的遥遥领先当选为该林场的劳动模范，而今天，他的身份已经从伐木工人转变成了护林育林员；去年底，他的身份再一次发生了变化：从一名国有林场的正式职工变为一名合同制工人，失去了他眼中的那个“铁饭碗”。

　　像张岳这样的伐木工人身份的转变，成为中国林权改革和林业森工企业改革的一个开端。

　　“福利院”和“托老所”

　　去年11月份，作为国内四大森工企业之一的吉林森工集团，正式挂牌成立了中国吉林森林工业集团有限责任公司，完成了股权结构从全部国有到股份制的改造。

　　吉林森工集团董事长柏广新至今还记得，几年前曾经有一个国外投资者到吉林森工考察，在接连去了几个林区后，他对集团的组成成分感到迷惑不解：下属26个二级单位、300多个三级单位，有中小学校50多所、公检法机构24个，还有商店、

医院、宾馆等若干单位。“怎么能说是一个企业，分明是个‘小社会’！”

　　这个“小社会”出现的原因是由森工企业的独特性导致的政企不分、企事不分和企资不分局面形成的。简单地说，由于森林位置偏僻，往往是在企业介入一个林区的开发经营并达到一定规模后，才开始成立相应的政府机构，森工企业也就自然地代理了政府职能。

　　以吉林森工集团为例，资产总额5亿元，负债31亿元，每年用于非经营性开支2亿多元，主要用于公检法机构开支以及供电、供水、环境卫生、医院补贴和教育经费等，这几乎相当于集团的全部利润。在东北的其他林区以及内蒙古国有林区，这些社会性支出一直居企业的销售收入的30%左右。

　　而外部情况的变化也让森工企业感到日渐吃不消：1998年开始实施的天然林资源保护工程(下称“天保工程”)，每年的砍伐指标在日益减少。去年和今年，吉林森工拿到的砍伐指标是89.3万立方米，宫喜福告诉记者，这个数字仅仅是十几年前的三分之一。

　　砍伐数量减少，人员却还是属于国有，吉林森工自然要负担这13.8万人的生存。由于政企不分，森工企业成为分配砍伐指标、制定护林育林规划、监督管理和实际执行等若干职能的“运动员”和“裁判员”为一体的另类。

　　

北京大学中国地方政府研究院振兴东北研究所所长王树根形象地将之比喻为“四不像”，“就是一个政府不政府、社会不社会、事业不事业、企业不企业的畸形体。”王树根说。

　　所有制结构单一、森林资源过度消耗、辅业摊子过大、企业负担沉重等一系列问题把吉林森工推到了一个生死存亡的转折点。改革势在必行。

　　“瘦身”演习后二次创业

　　从2005年10月吉林森工正式确定了改革方向后，开始了战略性调整：国有资产全部退出加工型企业，社会性只能全部移交给地方，森工辅业全部改为民营，职工身份全部转换。吉林森工集团副总经理宫喜福承认：“这个改革的难度很大，压力更大，但是只能向前，不能后退。”

　　宫喜福告诉记者，他曾经被上千名职工围堵要讨个说法，曾经有职工冲到他的办公室站到桌子上与他理论，曾经无数次因为接待上访职工而没时间吃饭，“但我的原则是不能让改革走回头路，员工转换关系的改革不能反弹！”宫喜福说。

　　到2006年11月股份公司正式挂牌时，实现了加工业全部退出国有，辅业全部转制民营，50所学校的4800多人移交给当地政府，13.8万在册职工全部转换劳动关系，其中3.7万人与企业解除劳动关系，为此，吉林森工以现金和资产量化方式共支付了经济补偿金9.4亿元。

　　改制后的吉林森工集团由国有独资企业改为国有控股65%，职工参股35%的有限责任公司，实现了投资主体的多元化。

　　改革成果也立竿见影地显现出来，在2007年的集团公司工作会议上，柏广新透露，2006年全年实现营业收入25亿元，实现净利润8000多万元，是2005年利润的2.2倍。“这个盈利情况是我们集团历史上最高水平！”宫喜福表示。

　　去年，吉林森工在岗职工年平均收入达到10721元，也是首次突破万元，宫喜福说：“也许大家觉得这个数字并不高，可是对于身在长期经营困难、收入微薄的林场的职工来说，已经尝到了改革的甜头。”

　　相比吉林森工改革的大刀阔斧，其他三大森工企业却悄无声息。“到目前为止，吉林森工的改革只是一个甩包袱的改革，并有政府大量‘真金白银’的支持，但这不具备可复制性，究其原因在于没有触动林权制度改革。”北京大学中国地方政府研究院执行院长彭真怀表示。

　　宫喜福承认，如果没有省政府的支持力度，而是让企业来承担全部改革成本，今日的成就是不敢想象的。“可是与吉林森工并列的还有三个大型森工企业，政府不可能把责任都揽过来，我相信这只是一个先例。”彭真怀说。

　　林业改革需要触动林权制度

　　国家林业局局长贾治邦曾经坦言：中国农业用18亿亩耕地，解决了13亿人的吃饭问题；而林业用43亿亩林地，却没有解决13亿人的用材问题，更没有解决社会对生态的需求问题。究其原因，贾治邦承认，是林业改革不到位，体制和机制不顺，阻碍了林业生产力的发展。

　　在彭真怀看来，吉林森工的改革最合适的定位是一次“卸掉包袱”的改革，距离真正实现二次创业的目标还有相当大的难度。宫喜福也承认，目前吉林森工只是完成了一次体制上的改革，而让吉林森工在二次创业中腾飞的一个最重要因素林权制度改革，而这方面进行得还不尽如人意。

　　这种政企不分、企资不分的格局必须打破，宫喜

福建议应该把商品林的林权交给企业，让企业把育林和企业效益结合起来，自己选择种植品种。“毕竟企业需要生存发展，而不能只强调林业的公益性质。”宫喜福说。森工集团目前拥有193万公顷林地，宫喜福希望，可以先行放开一半林地的所有权，为此，他们也在积极地争取政策。

　　而目前正在进行的国有林地和集体林地林权改革试点已经初见成效，林权改革也成为林业工作的一个重头戏。宫喜福认为，林权改革已经有了大致方向，但任何单位都不敢操之过急地大范围推进，因为在实际操作中问题还是很多。

　　如在基层单位，完全切开管理权和经营权，在实施操作中还有一定的难度。“森林防火到底谁来负责？病虫害防治应该谁负责？森林工程的很多环节是需要全民参与的，而不能完全割裂。”宫喜福说。

　　所以，彭真怀认为：“林权改革的根本是实现林农自己拥有土地，即使是企业拥有了承包权，也还是要逐级下放，最终实现林农对林地的自主权。”

　　目前在伊春的15个林场所进行的改革试点，就是把林地的经营权、林木的所有权和处置权交给林区职工，50年不变，并允许转让、继承和变卖。彭真怀在去伊春实地考察后告诉记者：“从试点情况来看，不但没有发生林地逆转现象，造林面积还在扩大。”

　　在集体林权改革试点的辽宁本溪，彭真怀发现，以前专职管护员怎么管都管不过来的林地，现在变成了林农们“管好自家山，看好自家林”的局面。林改后，林农出于担心自己的额林子被破坏、盗伐，或者担心游客在林区内吸烟，会主动出去巡逻。

　　无论是从林业企业和职工的实际利益出发，还是从中国的天然林保护和生态安全角度出发，林权制度改革的脚步都显得沉重而缓慢。在彭真怀看来，只要改革没有真正实现林地所有权、经营权、处置权和收益权的分离，就无法激发出林场职工的积极性，改革就永远只是一句空话。“必须要用一把手术刀切入改革的要害位置，最终让职工和林农实实在在地拥有林地。”彭真怀说。

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