县级预算执行审计完整性的制约因素及对策（07-5-11）

　　随着公共财政制度的建立财政审计将成为审计机关审计监督的主要对象，作为法定任务和年度必审项目，县级预算执行审计已经进行了多年，从审计的情况看，开展预算执行审计，对于加强预算执行情况的监督，促进财税工作管理是十分必要的。财政审计工作内容多，涉及面广，时效性强，其完整性受到各种因素的制约，本文试就县级预算执行审计完整性的制约因素及对策，结合几年来工作的实践，谈几点粗浅的看法。

　　一、县级预算执行审计完整性的制约因素

　　1.资源与任务、目标的不匹配性首先是

审计部门人力和人才资源的不足。审计资源有限，影响和制约着预算执行审计的质量和成果。目前，县级审计部门普遍存在审计力量不足与审计任务繁重的矛盾，特别是一线审计人员更少，现有人员有知识老化，专业结构不合理。预算执行审计面广量大，化费时间长，审计覆盖面和审计质量势必都由于资源与任务因素的制约而在不同程度上受到影响。其次是审计法规资源的单薄。一是财税法规多由财税部门主持制定，特别是规范其自身财税行为的法规数量偏少，不少法规、制度滞后，操作弹性大，违规纠正措施不明确。二是审计系统内部对有关财经法规传递渠道不畅，基层来源渠道偏少，往往靠零星索取现审现用。由此，使基层审计人员在工作中经常对一些不合理的事项难以定性，或无法处置，制约对问题的完整揭示和审计意见的完整表达。

　　2.现行体制，使预算执行审计失去完整性一是收入审计先天不足。就县级而言，国税部门负责征收的增值税等，是税收收入的主体，在财政收入中占有举足轻重的地位，其税源的管理及征收情况对县级财政起着极其重要的作用，地方审计机关无权对其实施审计监督，使预算执行审计收入审计先天不足，失去完整性。二是预算执行审计作用的发挥受限制。预算执行审计立法初衷，很重要的一点是为人大加强对财政预算执行情况的审议决算报告服务，人大实行的是属地管理原则，有权对财政预算执行的全面情况进行法律监督，但由于审计管辖范围的限制，审计难以客观完整反映预算执行情况和不足，影响了地方人大对预算执行情况的全面监督。三是审计时间有限。县级预算执行审计与财政决算之间的矛盾，具体表现在审计实施时间与财政办理决算时间相冲突。由于目前财政的紧张形势，现在不少县在清理期仍然在组织收入以消除赤字。一般来讲，县级财政决算情况要到2月中旬才能正式出来，而县级人大常委会总是在3～4月份就要听取预算执行审计情况的汇报，加之审计系统各种程序、规范等条条框框很多，很难在短短的不到两个月时间内完成财政、地税、金库的审计及各种延伸审计，而在此期间还要进行对几十个单位的延伸审计。预算执行审计的质量要求与时间很难一致起来。四是审计内容的不稳定性。每年的审计重点不一样，目前尚无统一的预算执行审计规范和作业规程，各地审计部门预算执行审计内容和重点各不相同。从各地的实践看，财政审计除正常的预算执行审计外，还涉及到大量的延伸审计，而这些往往要听从地方政府领导的关注点和人大的关注点，政府的关注点往往是有哪些该收的没有收上来，人大关注的是有哪些支出不合理，领导交办时并不会考虑审计机关的人力多少和时间长短。审计内容的不稳定性导致审计机关很难把握序时进度。五是对政府行为揭示的局限性。本级预执行审计所具有的内审特性，局限了审计处理意见的充分表达。实践证明，本级预执行审计中发现的地方财政行为的不规范性和违纪问题，均与本级政府的财政意志、政府行为、财政利益呈水乳交融关系，密切关系着政府对地方经济发展的构思和布局。为此，地方审计机关要体现独立行使审计监督权，运用法定依据进行纠正是不太现实的。处理的大多数如隔靴骚痒，既无关地方财政利益，又无关违规制约的问题。最后形成的文书是委婉、柔和，和审计监督的个性要求大相径庭。

　　二、解决好以上县级预算执行审计完整性的制约因素应采取如下对策

　　1.整合审计资源，改进审计组织方法，突出审计重点

　　一是整合审计资源，改进审计组织方法。针对预算执行审计面广量大的情况，县级审计机关在实际操作上对财政审计工作实行统一领导、统一协调安排、明确目标和任务，各职能机构分工合作，协调配合形成全力，共同做好财政审计这篇大文章。财政审计与专业审计相结合，使审计成果连为一体，形成一个既有分工，又有合作，相互协调，审计效益明显的整体。时间的安排上，在财税部门办

理财政决算时，可先进行对金库的审计和外围的延伸审计，最后集中力量重点对财税部门进行审计，这样才能解决人员不足和时间紧的矛盾。

　　二是突出审计重点。县级预算执行审计重点放在本级政府摸清财政家底，增加财政收入，给本级政府、人大加强财税管理工作，强化财税执法监督提供依据。预算执行审计涉及的面广量大，既要在审计内容上突出重点，又要在审计过程中抓住重点；既要侧重于政府关心的重点，又要侧重于人大所关心的热点；既要查清问题的来龙去脉，又要分析产生问题的原因和危害；不能八面开花，重点问题宜细不宜粗，力求把问题查深查透。

　　2.理顺体制，适当调整审计管辖范围

　　目前，审计管理体制不顺，审计管辖范围划分不尽合理，一方面国家审计机关系统（

审计署及特派办）对县一级的审计对象鞭长莫及，另一方面，地方审计机关则对管辖权之外的对象无权监督，形成了审计监督的真空，使审计的高层次监督、综合经济监督成为一种空谈。体现在县级预执行审计上则是收入审计的完整性得不到保证。上级有关部门应极力促成审计管辖范围的调整，理顺审计管理体制，这样既可完善财政审计，又可提高审计机关的整体监督力度。

　　3.制定预算执行审计准则和操作规程

　　当前财政审计的准则和标准、财政审计人员应承担哪些审计责任，以及如何防范审计风险等方面的制度非常缺乏。根据现行审计体制，下级审计部门在业务上接受上级审计机关的领（指）导，建议上级审计部门及早出台预算执行审计准则和操作规程，使基层审计部门有的放矢、有章可循。

　　4.运用计算机辅助审计，提高审计工作效率

　　随着会计电算化迅速发展，财政、金融、税务等监督管理手段现代化程度大大提高，这些都迫切需要审计机关认真研究，如何适应会计电算化的形势开展计算机审计。从县级财税部门来看，在报表汇总环节、税收征收环节，以及部分核算环节上，计算机已得到广泛应用，而预执行审计方面的软件现在远远落后于财税部门，要在为数不多的几个月时间内，审计财税部门在一年时间内所做的财政收支内容，如果不借助于计算机等现代手段，根本不可能保质保量全面完成，其结果是审计的风险加大，因此，上级审计机关特别是审计科研部门应在各种审计应用软件上多做研究，以解决基层审计部门人员、时间与工作量的突出矛盾。（作者：江苏东台市审计局 韦从华）

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