后《物权法》时代的房屋拆迁制度图景

　　在中国现行的城市房屋拆迁制度中，行政部门的权力不仅大到可以代替双方当事人的意思自治而强制达成协议，还竟然可以代替法院强制履行协议。在这种“一身二任”，“行政、司法一肩挑”的体制下，如何指望有权力与权力之间的监督与制衡？

　　◎文／黄 韬

　　数月前，一篇题为《史上最牛钉子户》的帖子在互联网上迅速传播，并引起了社会大众和主流媒体的强烈关注。然而在重庆“最牛钉子户”成为了历史名词之后，谁又能保证将来不会出现“更牛钉子户”呢，谁又能保证日后的拆迁纠纷也是和平解决呢？

　　《物权法》的精神图腾

　　不可否认的是，“最牛钉子户”事件的广为传播一定程度上要归功于媒体的持续报道，但如果只是简单地形容为一场炒作，那未免就太低估现实国人的权利观念和正在萌发的公民意识了。更何况，人们对这起事件的关注是有着强烈的现实背景的。

　　最近几年以来，城市房屋拆迁纠纷的不断出现已经成为了影响社会安定和谐的一个重要原因，因而也引发公众对于私有财产保护的强烈制度需求。2003年8月在南京发生了被拆迁人翁彪自焚的惨剧，同年9月在北京天安门金水桥前发生了朱正亮因不满强制拆迁而自焚的“9·15”事件，而之后为各媒体广泛连续报道的则是2004年湖南嘉禾的拆迁“丑闻”，可谓不胜枚举。

　　所以说重庆“最牛钉子户”事件绝不是没有前因后果的，也不是媒体为了热炒《物权法》而制造出来的新闻，而是一系列拆迁纠纷发生之后的一个“总结陈词”，是用民众私有财产保护状况的现实来回应《物权法》这部被寄予了无尽期望的财产法典。

　　但是如果细究《物权法》的出台能够在操作层面上多大程度地改进已久遭诟病的我国城市房屋拆迁制度的话，我们很难找到足够的法理依据。《物权法》中唯一涉及房屋拆迁问题的条款是第42条，规定了“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产……征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”

　　《物权法》可以说是私人之间的财产保护法，对于在公权力介入之下的拆迁活动，我们实际上很难指望《物权法》能带来对拆迁法律制度上的根本性改进。全国人大通过并颁布《物权法》的意义可能并不在于它的具体条文规定是否完善，而在于《物权法》的颁布作为当代中国社会的一个重要事件其本身所具有的宣告性价值。因此，《物权法》因其张扬私有财产保护这一现代文明国家的重要价值而成为了城市房屋拆迁活动中的一个“法律精神图腾”。

　　被扭曲的法律关系

　　目前中国规范城市房屋拆迁法律体系中的“根本大法”是2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》。该《条例》最有争议的就是第16条规定的“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决，裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”

　　作为处于平等主体地位双方的房地产开发商(拆迁人)与房屋的所有者(被拆迁人)本应在自愿的基础上达成拆迁协议，只有这样才能使双方都心甘情愿去履行协议。可现行的城市房屋拆迁管理制度却把这种平等主体之间的民事法律关系扭曲为在国家暴力威慑之下的强制交易。这种对民事交易的不合理介入破坏了市场自由，扭曲了价格信号，降低了资源利用的效率，并有可能剥夺公民的合法财产权利。

　　拆迁人按照《条例》的规定从房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门取得拆迁许可证后，就好比拿到了“尚方宝剑”，从而在与被拆迁人的谈判中占有了绝对的主动地位。此时的被拆迁人已经没有了是否签协议的自由。

　　在目前中国的拆迁法律体制下，即使双方达不成拆迁补偿协议也不影响拆迁的最终进行。《条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”表面上，行使着行政裁决职能的政府部门是作为中立第三方的身份出现的，但事实的情况却根本不是这样，政府部门(包括代表公权力的具体个人)由于对自身利益的追求往往使得法规设计的独立裁判人角色根本不可能存在。所谓的拆迁补偿行政裁决很多情况下只不过是用表面上合法的程序来确认拆迁人提出的不合理的拆迁要求。

　　事实上，根据条例，被拆迁人即使与拆迁人达不成协议，他的房产也必定会被拆迁。就在这种高压态势下，被拆迁人往往出于将损失降到最低的考虑被迫“自愿”签署了拆迁协议，因此很多协议只是一张“推土机下的盟约”而已。

　　《拆迁条例》赋予了政府部门强制拆迁的权力，以保证拆迁协议得到履行，这一条的规定可谓是在中华人民共和国法律体系中绝无仅有的。平等民事主体之间的合同如在履行中遇到纠纷，那就应由法院来裁判，但在中国的城市房屋拆迁制度中，行政部门的权力不仅大到可以代替双方当事人的意思自治而强制达成协议，还竟然可以代替法院强制履行协议。在这种“一身二任”，“行政、司法一肩挑”的体制下，我们怎么还能指望有权力与权力之间的监督与制衡呢？

　　异化的“社会公共利益”观念

　　现实中城市房屋拆迁活动对公民私有财产造成严重侵犯的根源在于不合理的制度安排，而这种非正义的制度背后是把公共利益概念“神圣化”以及由此导致的对个人权利的漠视和不尊重。

　　目前情况是设立学校和

医院是“社会公共利益”，交通建设是“社会公共利益”，房地产开发还是“社会公共利益”。那什么情况是不属于“社会公共利益”呢？似乎按照现行的标准，只要是行政部门给予许可的项目就是符合“社会公共利益”的，也就是说没有什么情形是必然被排除在“社会公共利益”之外的。由于法律缺乏对何为公共利益的严格界定,导致“公共利益”成为一个筐,什么东西都可以往里面装。

　　历史证明，在一个个人权利完全没有保障的社会，所谓公共利益最后往往也就成了少数特权者的利益。因此，无论是以公共利益的名义，还是以某种理想主义的名义要求无条件牺牲个人利益都是一种极其危险的论调，其背后是极权主义的阴影。从经济学的角度来看，一个社会的持久发展离不开产权保护的制度环境，否则当社会的个体丧失了创造财富的积极性和驱动力，“公共利益”也就成了空谈了。

　　拆迁活动中，打着“公共利益”的旗号，行个人之私利的事例也并不少见。作为公民私人财产的房屋，却成为了政府部门可任意支配的资源，房产开发商并不一定要和房屋的所有权人达成协议，只要过了政府这一关就万事大吉了，被拆迁户面对的不仅是和它处于在民法上同等地位的开发商，而且更有站在开发商背后“荷枪实弹”的国家，尽管在形式上国家只是被拆迁人和拆迁人之间纠纷的中立裁判者。在这套体制下，我们仅凭想象就可以知道会存在多少的官商勾结和权力寻租，腐败已成为了拆迁活动的副产品，而这一切的公开保护伞就是“社会公共利益”！

　　制度演进的路线

　　要改变现有法律制度对于拆迁活动中公民私有财产保护力度的不足，要做的事情不只是在法律条文上做一些修修补补，而是要完成一个系统“改建”工程。

　　首先要变革的就是城市规划法律体制，因为城市规划方案的制定直接关乎一定时期内拆迁的波及面，而目前的行政规划权力完全游离于法治之外，政府官员随意地在地图上画几个圈就可能从根本上从此改变一大批人的生活现状。有的城市一届政府一个规划，一任领导一个规划，规划一调整就会有不少居民房屋面临拆迁。

　　其次，应该还拆迁以本来面目，即确认拆迁活动的民事法律性质。合理的制度安排应该是政府避免肆意干预，而由拆迁方和被拆迁方自由达成协议，双方不能达成协议就不能对房屋进行强行拆迁，仅有的例外只能是建造必要公共设施所需的拆迁以及在国家处于紧急状态下的对房屋征收导致的拆迁。

　　最后，应当在拆迁活动中保障公民的程序权利，具体说来就是在规划方案的制定、拆迁许可证的授予之前要有完全的信息透明和民众充分的参与和发表意见的机会，尤其是在作出涉及具体被拆迁户的重大利益的决定之前要召开听证会，就拆迁的目的、范围、时间以及拆迁补偿方案充分听取被拆迁人陈述。

　　(作者单位：

北京大学法学院）