审计机关与被审计单位良好关系论纲(07-5-8)

　　国家审计与被审计单位是一种组织依存关系，国家审计发展的荣与衰，与被审计单位密切相关。因此，与被审计单位建立良好关系至关重要。本文仅就如何与被审计单位建立良好关系作提纲挈领述言。

　　一、国家审计机关与被审计单位建立良好关系的基本因素（一）国家审计机关与被审计单位之间关系的主要方面

　　国家审计机关与被审计单位之间关系是指因审计行为相互之间产生的关联和影响。

　　1．依据法律

审计本身在国家审计机关与被审计单位之间形成监督与被监督关系。按照中国宪法和审计法的规定，国家审计机关负责对国务院各部门和地方各级政府的财政收支以及国家财政金融机构和企事业单位组织的财务收支情况进行监督，由此，国家审计机关与被审计单位是一种监督与被监督的关系。国家审计机关对被审计单位的财务报表的真实与合规审计，对中央部门的预算执行情况进行审计，对一定事项进行绩效审计，构成了国家审计机关对被审计单位的监督。国家审计机关按照法律对被审计单位的法定事项和选择事项进行监督，而在此过程中被审计单位同样对国家审计机关是否依法履行职责情况进行监督，包括审计范围、工作程序、审计人员的道德行为等，构成了被审计单位对国家审计机关行为的约束和监督。

　　2．在审计实施阶段，国家审计机关与被审计单位之间形成检查与配合、沟通与协调关系。在具体实施审计的过程中，审计人员需要审查会计凭证及其相关联的各种文件资料，需要认定经济活动事实，需要问询有关主体并与之交流，因此，国家审计机关与被审计单位形成了检查与配合，沟通与协作关系。

　　3．审计结果公布后，国家审计机关与被审计单位之间形成认可与服从的相互影响关系。审计结果公布后：

　　被审计单位按照法律的规定或认可审计结果，并接受审计决定和建议；或不认可审计结果，对相关审计决定和建议提出异议。

　　被审计单位的社会影响或得到正面效应；或受到负面冲击。

　　国家审计机关的社会作用获得认可。

　　4．在审计决定的落实过程中，国家审计机关与被审计单位之间形成一定的行政法律关系。按照审计法及相关法律的规定，国家审计机关可以对被审计单位的相关事项做出处理处罚决定，被审计单位应当执行审计决定，如被审计单位对审计决定有异议，可以提请行政复议。由此，国家审计机关与被审计单位之间因审计决定的执行而产生一定的行政法律关系。

　　5．国家审计机关与被审计单位之间形成权益关系。自审计行为发生至终结，国家审计机关与被审计单位之间形成权益关系，被审计单位的政治和商业秘密的应依法受到保护，作为社会主体民事权利的不受侵犯等。被审计单位因国家审计机关的建议而获得相应的社会与经济效益。

　　（二）国家审计机关与被审计单位形成良好关系的内涵及主要特征

　　所谓国家审计机关与被审计单位形成良好关系，是指国家审计机关与被审计单位之间处于一种和谐的状态：国家审计机关具有自己的组织职能，并获得被审计单位的认同，在国家审计机关实现组织职能的过程中被审计单位能够积极配合，相学相长。

　　1．国家审计机关具有自己的组织特色，并能有效地服务被审计单位。国家审计机关必须具有与其他组织不相混淆的职能。和谐的基础是事物之间的区别，可谓“和而不同”。只有具备了独特的职能和作用，才能获得被审计单位能够充分依靠。国家审计机关的组织职能适应被审计单位发展的需求，通过国家审计的行为，能够促进被审计单位对资源的有效利用。只有职能的有效性，才能获得被审计单位充分信赖。国家审计机关采取有效的措施，防患于未然。

　　2．被审计单位认同国家审计机关的职能。在审计的实施过程中，被审计单位能够积极配合国家审计机关的工作，无论是资料、事实的取证等各个环节均提供有效的配合。充分利用审计结果，包括错误的纠正和建议的采纳等。被审计单位能够就所进行的各种活动主动与国家审计机关沟通，听取国家审计机关的意见和建议。

　　（三）国家审计机关与被审计单位建立良好关系的重要性

　　1．组织本身的特性要求。在法律框架下，国家审计机关与被审计单位之间是一种组织依存关系：国家审计机关相对于被审计单位而存在，被审计单位是国家审计机关组织生存和发展的支撑和依托。没有被审计单位的存在和配合，国家审计机关将失去组织生命的活力。被审计单位必须依法接受国家审计机关的监督，国家审计机关是被审计单位生存和发展的助推器。借助于国家审计机关的力量，被审计单位才能合理合规地进行着相应的经济或社会活动，并获得效益。

　　2．国家审计机关实现变革和创新的要求。众所周知，中国正经历前所未有的社会变革，从社会结构到利益格局，从人和行为方式到价值理念等均发生着翻天覆地的变化，巨大的变化给国家审计机关带来发展的机遇的同时也带来生存的挑战。随着经济改革的日益深化，政治民主进程的推进，社会民众对国家审计的期望值与日俱增，审计需求也越来越多样化，国家审计成为促进国家政治经济建设不可忽视的重要力量。为了更好地抓住发展的机遇，国家审计机关需要在固守审计本质的前提下进行变革和创新，包括价值理念、工作方法、行为方式等等方面，而变革和创新必须以宏观上促进国家建设，微观上提高被审计单位行为效益为轴心。一方面国家审计的作用日益凸显，另一方面在国家审计的实施过程中会遇到被审计单位的显性和隐性的不配合，甚至还有审计人员被打击报复的现象；一方面国家审计揭露的问题和提出的建议很多，另一方面建议在一定程度和范围内得不到有效的落实，使审计报告所反映的问题雷同化。国家审计机关与被审计单位形成良好关系既是变革和创新的基础，又是变革和创新的成果。组织定位和任务需要获得其他组织的认同。从审计的实施到结果的产生和利用，整个行为过程都需要被审计单位的主动配合，只有与被审计单位建立融洽的合作关系，才能实现国家审计机关既定的目标，更好的发挥作用。

　　二、影响国家审计机关与被审计单位之间建立良好关系的因素分析

　　（一）国家审计机关的组织目标和任务

　　组织的目标和任务决定了包括被审计单位在内的与国家审计机关发生联系的相关组织对国家审计机关的认同程度，而认同程度决定了国家审计机关与被审计单位的关系性质。如，在一个相当长的时期，揭露问题和查处大案要案成为组织的主要工作目标和任务，在此情形下，国家审计机关与被审计单位处于一种对立的关系，审计工作遇到许多阻碍。

　　组织的目标和任务在很大程度上受审计需求的影响，而是否满足审计需求是国家审计机关与被审计单位之间建立良好关系的重要条件。随着社会的不断发展，审计需求在不同时期呈现不同特征。国家审计机关需要根据情势的变迁，在法律框架内，合理调整审计目标和任务以有效满足审计需求，从而促进与被审计单位关系的良好发展。

　　（二）国家审计机关与被审计单位之间文化的认同

　　文化是关于组织的价值观和原则，工作的思维模式和工作方式，伦理道德，精神境界及作风等集合体的总称。任何人都是在一定的文化环境中成长起来的，不同的群体有不同的文化，从而形成不同行为模式，不同的模式又形成了不同的效率。国家审计机关与被审计单位之间只有在文化上的彼此认同，才能实现良好关系。

　　1．国家审计机关应该树立建设性的审计价值理念。价值理念是指导组织行为的一系列基本准则和信条，其所决定的是：什么事是至关重要的？什么很重要？我们信奉什么？怎样行动？一个组织其所确定的各种政策，所进行的各种决策，所采取行动的方法和方式，都将受到组织所具有的价值观潜移默化的束缚和影响，也都是组织所具有的价值理念的外在表现。因此，国家审计机关的价值理念决定了其应该做什么，不应该做什么，应该怎样做，从而有效实现国家审计功能。树立建设性审计的价值理念在于强调监督的有效性，强调对制度的依赖审查，以发展和经济效率为依托，对被审计事物的发展提出科学合理的意见，使其遵循事物的发展规律，并在法定的框架内有序运行。通过审计既促进各种资源的合理配置，又提高资源利用者的管理水平。通过审计尽可能减少和避免问题的出现，防患于未然；通过审计提高政府行为的透明度，取信于民。只有树立建设性的价值理念，国家审计机关的行为才能获得被审计单位的支持和认同。

　　2．国家审计机关与被审计单位相互之间文化的理解与融合。国家审计机关能否取得被审计单位的理解和支持，取决于国家审计机关是否尊重和理解了被审计单位的文化，取决于被审计单位充分地理解和认同国家审计机关的文化。 国家审计机关只有对被审计单位的文化有充分地了解，才能在工作中有的放矢；被审计单位只有理解和认同国家审计机关的文化，才能积极地配合国家审计机关的工作，并主动地寻求国家审计机关的帮助。

　　（三）国家审计机关的审计人员的素质水平

　　人是决定事物发展的关键。国家审计机关能否与被审计单位形成良好关系，关键在于审计人员的素质程度。审计人员个体的工作能力、道德水平将直接影响国家审计机关的整体效能。具备良好的职业技能和道德操守的审计人员，能够有效贯彻和实现国家审计机关的目标和任务，懂得如何在工作中协调好与被审计单位的关系，懂得如何调动被审计单位的积极性服务于审计工作，反之则不然。

　　（四）法律制度的健全和完善

　　审计的基本定位是对经济活动的监督，而这种监督的本质就是检验社会经济活动主体是否在法律规定的范围进行有序的行为，法律为社会活动主体提供了一个边界清晰的舞台，又为审计提供了一个标准的参照系，审计只有依照法律规定的内容和程序进行，才具有权威性和独立性，才能保证审计成果的质量。因此，法律规范实际上在国家审计机关与被审计单位之间架起了制度沟通的桥梁。

　　法律制度的健全和完善一方面表现为审计人员在工作中判断审计事项的所依据的国家法律法规的健全，有法可依；审计人员在进行工作时应遵循的工作程序和准则的健全，有章可循。另一方面表现为国家法律法规的内容符合客观发展规律，具有一定的前瞻性和适用性；审计的工作程序和准则符合审计本身的工作要求。

　　三、实现最高审计机关与被审计单位良好关系的制度改进与完善

　　（一）审计计划与项目选择的针对性与效果性

　　国家审计机关要充分发挥审计的作用，满足被审计单位的需求，审计计划与项目的选择至关重要。

　　审计计划的制定和项目的选择一要有针对性，包括符合国家的建设实际，适应被审计单位的生存和发展的需要；二要有效果性，计划和项目的实施能够产生良好的效应，促进社会资源分配的有序和有效。

　　（二）与被审计单位沟通方式与思维认识

　　在审计工作的过程中，通常需要和被审计单位沟通，而沟通的方式和内容如何将直接决定和影响被审计单位对国家审计行为的认可程度，直接决定和影响国家审计作用的发挥效果。

　　1．改进对与被审计单位沟通目的的认识。广大的审计人员中牢固树立促进被审计单位发展的理念，通过与被审计单位之间的坦诚交流：一方面向被审计单位表明国家审计的行为根本点是促进其更好的发展，急被审计单位发展之所急，对于所发现问题不是为说明而说明， 而是以问题为引线，从宏观与微观的两个层面具体分析问题产生的原因以及如何改进，并肯定被审计单位好的做法；另一方面充分听取被审计单位的意见，不仅包括对审计报告问题的说明，而且包括对审计行为的看法。通过沟通彼此相互理解，相互支持，共同发展。

　　2．针对不同单位，不同层面的问题和审计的不同阶段，采取不同的沟通方式和内容。被审计单位的组织任务和目标千差万别，所呈现的问题广度和深度也不同，同时鉴于审计工作本身的阶段性，在项目总的任务和目标的前提下，各分段子集下又存在不同的目标和任务，因此，在审计过程中沟通的内容和方式应因地制宜，强调差异性和针对性。

　　3．建立与被审计单位的定期联系制度。除去每年的审计结束后的审计报告的反馈沟通，应该与被审计单位建立定期的联系制度，适时与被审计单位进行沟通和交流，适时了解被审计单位的情况，一方面加深与被审计单位的情感交流，另一方面能够及时的发现问题，提出建议，避免损失，再次也为审计的实施作好充分的铺垫。

　　（三）审计报告与审计建议内容的有益性

　　国家审计机关能否获得被审计单位的支持和配合，关键在于审计行为结束审计报告和审计建议是否具有一定的使用价值。无论是审计报告，抑或是审计建议，能够从被审计单位的实际情况出发，既要反映被审计单位存在的问题，又要肯定被审计单位好的做法；既要针对问题进行原因的分析和总结，提出有效的改进和改正措施，又要从问题入手，着眼被审计单位的所处的宏观与中观环境，分析被审计单位现实与未来的发展，防患未然。

　　应区分审计报告和审计研究报告与审计建议的内容。对于政府部门牵涉到宏观层面的问题，我们应该呈递专题研究报告，这种研究报告不但是对问题的描述和基本的建议，而是通过我们所具有的分析数据，从理论上深刻分析和阐释是什么，为什么，应该怎样做，真正发挥国家审计在宏观调控方面的作用。对于被审计单位微观层面的问题，我们应该出具管理建议报告，从经营管理的角度，建议被审计单位如何健全和加强内部控制，规避经营风险等。研究报告和审计建议更能充分体现国家审计的权威性，更具有适用性。

　　（四）建立选拔和培养具有特质的审计人员的机制

　　审计人员的素质分为基本素质与特质，基本素质是指成为审计人员的基本条件，包括审计人员的道德标准，基本工作能力；特质是一个优秀审计人员与生俱来的对事物判断和分析的敏感能力，洞察能力；对综合知识的运用能力。国家审计是一种专家行为，虽然我们在国家机构的设置中属于行政序列，但国家审计的工作职能性质与其他国家行政机关不同，因此，在审计人员的选拔的程序和标准应该具有自己的职业特色。（作者：

审计署审计科研所王鸿）

　　

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