执行力考验审计能力(07-4-28)

　　根据修订后的审计法，审计机关为本级人民政府代拟的审计工作报告，应当重点报告对预算执行的审计情况，要求国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三章第二十条中规定，常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议；本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。为此，个人认为，进一步深化和做好本级预算执行审计工作重点，加大审计决定落实力度，提高审计执行力是关键，也是现实的选择。

　　审计监督制度是我国在宪法中规定的基本政治制度之一。李金华审计长曾经指出，现代国家审计是民主与法治的产物，更是推动民主与法治的工具，是在法律框架下对政府及公营事业运转的成果和效益进行检查和评价的一项专业活动审计。所以，审计监督的结果最终表现在审计能力上，是包括审计机关在内的政府及政府部门共同努力的结果。审计结果如何，则是通过执行力表现出来的。执行力考验审计能力，实质是对审计机关在内的政府及被审计对象执行审计法的考验，具体地说，也就是对审计机关及政府和被审计对象执行和落实审计决定情况的考验。只有提高审计执行力，是否实现审计目标实现，审计成果是否得以充分转化和提升，关键看审计执行力是否到位、有效。

　　一、审计决定落实难是审计执行力低下的最为直观、现实的反映

　　审计决定落实难，是多种因素作用的结合体，是审计执行力低下的最为直观、现实的反映。

　　众所周知，审计决定是依据审计法做出的。审计机关执行生效的法律文书，是国家意志的体现，是具有国家强制力的。

　　从为什么落实难的角度来看，一是被审计对象有钱违纪，无钱上缴应缴款项；二是被审计单位消极不配合。对审计法的重要性缺少严肃性，尤其是一些部门、单位和个人单纯地认为审计法是部门法，是约束审计机关和审计人员的，不能自觉主动地去执行审计决定，影响和阻碍着审计决定的落实。三是现行审计法律规定，对不执行审计决定的单位或具体责任人缺少法律约束。尤其是有部分单位领导和财务人员对审计工作的认识不足，按照国家有关规定进行接受财政、财务收支工作的自觉性不强，财经法制意识淡薄，认为财务收支只要不出大问题，打几个“擦边球”问题不大，对自己的“乌纱帽”影响不大。所以近年严重违反法律法规的财政经济犯罪的恶性案件呈下降趋势，但一般性的违规行为却大量存在。四是审计机关内部对审计决定的落实情况缺少必要的约束机制，没有将审计决定落实率作为衡量审计质量的主要参照系，也没有纳入审计人员考核的主要事项，等等，直接影响着审计决定的正常执行。使本来十分严肃的审计执法监督工作，在执行这个环节上打了折扣。五是地方政府没有能够将审计监督工作纳入政府总体工作进行安排和协调，对于审计查出的问题的处理，看作是审计机关部门的事情，使政府部门发生的违纪问题也得不到应有的处理。

　　从落实的难度角度来分析，一是个别地方领导审计法制观念淡薄。二是协助单位的配合不力。三是有的个别审计机关和审计人员在落实审计决定时搞“变通”。为了追求所谓的审计决定落实率，有的审计机关在下达审计决定之前，“主动”与被审计单位讨价还价，进行让步，将能够落实的处理结果写入审计决定之中。这样“变通”的结果是表面上的审计决定率是高了，但审计风险却增加了，审计监督的严肃性也削弱了。四是由于地方审计机关受双重领导，在查出重大事项后，按照组织程序往往需经上报地方政府主管此项事务的领导，这样，地方政府的一些领导也就有意或无意地出现干预审计决定落实与执行的现象发生。

　　二、接受人大质询的不仅仅是审计机关，需要政府及政府部门严肃面对

　　修订后的审计法在第四条中明确规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。”“必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议”。从中可以看出，这样的法律规定，不仅仅是人民代表大会常务委员会对审计机关工作进行监督的又一条法律规定，更是人民代表大会常务委员会对政府审计工作依法执行能力的再监督。尤其是“必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议”的规定，不仅改进和完善了审计工作报告制度，而且也表明各级人大常委会今后对审计工作报告中发现的问题将不再“一听了之”，使人大监督的职能更突出，目标更集中，在一定程度上把“审计问责”延伸到“政治问责”，加大了人大对政府行政机关行为的制约力度。“一深入就具体”，事实也正是这样，在会议上直接接受人大常委会质询的对象确实是审计机关，但从审计决定的执行角度来说，落实审计决定虽然是审计机关的职责所在，但需要政府的高度重视，需要被审计单位和部门的积极配合与执行。

　　在地方组织法释义中对人大质询是这样解释的：“质询是对被质询机关工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动”；“质询的目的，是在于获知被质询机关的工作情况或者对被质询机关的工作提出批评，以监督被质询机关改正工作中缺点和错误。”质询是通过代表的个人行为实现人大监督的目的，是人大法定的监督方式之一。

　　质询权是指议会成员按照法定程序就特定问题质问有关国家机关及其公职人员，要求其作出解释、说明和答辩并可据此采取进一步措施的权力。强制性、主动性、广泛性和有限性是质询权具有的四个基本特征。

　　人大代表的询问权是指人大代表在举行人民代表大会时，对列入大会议程的议案和报告进行审议，就有关不清楚和不了解的问题，可以口头或书面提出询问，要求有关国家机关作出解释和说明的权利。询问是人大代表的一项权利，目的是为了更好地知情知政，更好地进行审议和表决。

　　监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，是国家法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权。对审计工作报告进行质询，作出决议，不仅仅是审计机关一个部门的事情，是政府及政府部门都必须面对的。

　　三、 执行力考验审计能力

　　“质询有益于疏通政府与人大、与民众之间隔阂的渠道，改进工作，实现‘双赢’。政府不应被动地应付质询，而要善于成为质询中的主人 “（郭道晖 《常态质询的意义》人民之友， 2005年第5期）。这就要求我们“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力” （见国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议《政府工作报告》）。

　　发展是硬道理，落实是真功夫。落实是体现执行力的重要标志。执行力是执政能力的重要内容和体现，提高执行力是加强执政能力建设的重要途径。提高依法行政的执行力，没有附加条件可讲，这也是建设法制政府、法制社会所必须的。对于那些有令不行，有禁不止，无视监督，为所欲为的行为，必须严肃地问责，追究其责任。提高执行力是机关和机关干部面临的一个重大课题。马克思说：“一步实际行动胜过一打纲领。”毛泽东说过：“什么东西只有抓得很紧，毫不放松，才能抓住。抓得不紧，等于不抓。”所以，审计执行力是具体的，并不是抽象的。

　　——从审计机关角度来说，

　　一是要以新修订的审计法的实施为契机，加大宣传力度。使全社会了解审计，认知审计，促进他们积极支持、理解、配合审计执法。增强依法审计决定落实的意识。

　　二是强化机制，落实责任。强化审计人员的后续审计意识，改变审计人员以往存在的“重审计，轻落实”的思想；健全和落实谁主审，谁负责的审计决定责任制，明确责任主体，对审计后续工作负总责，在审计决定法定执行期限内，督促被审计单位执行到位；要将审计执行力纳入审计质量考评之中，审计决定落实不到位的审计项目不能参评“优秀审计项目”活动等。

　　三是实行审计督查制度。目前，一些审计机关已经实行了审计督查制度，取得了一定的效果。为此，实行审计督查制度是提高审计执行力的有效途径。通过对那些未按期落实审计决定的进行督查，督促审计决定落实到位。

　　四是不断提高审计人员素质。法律是审计工作的依据，法律、法规是审计决定落实的前提和保障。审计监督工作涉及财经工作的方方面面，且不大相同，这就需要不断学习，不断提高。加强对最新颁布的财经法规、审计法规的学习，更加准确的把握政策界限，保证审计决定的顺利落实。审计人员还要注重心理学知识的学习与运用，注重交流与沟通，加强与有关部门的协作，对他们晓之以理、动之以情，帮助扫清思想障碍。争取他们对审计决定落实工作的支持和配合，使被审计单位对审计决定心服口服，自觉落实审计决定。

　　——从政府角度来说

　　一是要将审计监督纳入政府法治工作重要内容。要将审计决定落实纳入政府督查工作范畴。审计机关要将经过审计督查后仍然没有落实的审计决定事项，及时上报本级政府督查部门进行督查落实。

　　二是政府对审计发现的问题，应该作出反应，也有责任追究相关部门的责任。特别要明确强调，审计机关是代政府向人大常务委员会报告审计工作和审计决定落实情况。如果人大常务委员会对审计机关对审计决定落实情况提出质询，那是审计机关代政府接受质询。这就说明一方面是审计机关审计决定落实不到位所至，另一方面说明有的政府部门在执行审计决定上打了折扣。如果被审计单位不整改，或整改不到位，就要接受质询，甚至受到处分。这在国际上也是一个通行的惯例。

　　三是加大综合执法力度。审计决定的顺利落实离不开有关部门的积极配合。山东经济导报曾以《山东省破冰“审计难，执行更难”》为题，报道了山东省有关职能部门联合执法的做法，值得学习与借鉴。如果我们各级政府各部门都能够各负其责，重视审计决定的落实，审计一定能够问责到底，审计执行力也一定能够提高。（作者：吉林省长春市审计局 吕金忠）

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