在创新求实中深化金融审计(07-4-27)

　　金融审计作为政府审计的重要组成部分，二十多年来，围绕党和政府的各项中心任务开展工作，走出了一条具有中国特色的金融审计之路，在深化金融改革、维护金融安全、防范金融风险、强化金融管理、打击金融领域的违法犯罪活动等方面发挥了重要的作用。金融审计的成效和经验（一）紧紧围绕经济工作中心，突出工作重点，认真履行审计监督的法定职责 近年来，金融审计紧紧围绕党和政府的中心工作开展审计，揭露和反映金融领域存在的突出问题和制度缺陷，在维护社会主义市场经济秩序、保障宏观经济健康运行方面发挥了作用。

　　一是揭露违反国家宏观政策措施的重大问题。如，审计署从2003年开始，加大了对票据业务的审计力度。审计署多次向社会公开发布了票据业务存在的问题，引起社会各方的高度重视，2004年第二季度中国人民银行的货币政策报告对此给予了充分的肯定。又如，2003年，金融审计重点检查了银行向地方政府发放的市政设施等城市建设贷款，审计署在2004年公告了上述信息，引起有关方面的高度关注。在近年来的商业银行审计中，通过密切追踪信贷资金流向，揭露了一批商业银行违规向地方政府发放城市建设贷款、违规办理

房地产信贷业务、向国家禁止或限制发展的产业发放贷款等影响宏观调控的典型问题，有效促进了国家宏观调控政策措施的贯彻落实。

　　二是紧紧围绕治理整顿市场经济秩序开展工作，规范金融市场。如，2001年7月，通过查处沈阳地区的一些证券公司利用无真实贸易背景票据从银行套取资金用于操纵股市的问题，遏制了当时信贷资金违规流入股市的主要渠道，防止了股市泡沫。

　　三是促进了金融法律法规制度建设。不断加大对金融领域倾向性、典型性、普遍性问题的分析力度，有针对性地提出健全和完善制度政策的审计建议。如，通过认真总结分析，审计发现一些金融案件中暴露出现行法律漏洞问题，审计署向有关部门进行了通报，一些建议在2006年的刑法修订案中得到了采纳。

　　（二）把握规律，准确定位，不断拓展审计领域，促进金融机构提高管理、防范风险 金融企业是以经营和管理风险为主导的行业，管理水平高，经营风险就低；风险低，效益就好。风险始终是金融企业管理的核心。近年来，金融审计通过揭露重大问题，揭示突出风险，向金融机构及监管部门提出了大量的加强内部管理、完善内控机制等方面的审计建议。

　　（三）创新审计工作思路，改进审计组织方式，加快金融审计信息化建设步伐，使金融审计如虎添翼创新审计组织方式，加快金融审计信息化建设，是金融审计取得成效的重要保障。在1999年审计工商银行、建设银行时，适应国有金融机构一级法人的管理制度和进一步提升审计成果的需要，在审计组织方式上，由“各自为战、各显神通”的审计组织方式向“统一计划，统一方案，统一实施，统一处理，统一考核”（简称“五统一”）的转变。2003年开始，在进一步强化“五统一”组织方式的基础上，实施以总行为龙头的组织方式。不仅强化了审计现场管理，而且提高了审计质量，综合性审计成果明显增多。从2004年以后，在金融审计上报国务院的审计信息中，60％以上是反映倾向性、普遍性的综合性信息。

　　同时，经过八年多的努力，金融审计工作基本实现了信息化，不仅大大提高了审计效率，而且极大地提升了金融审计成果和质量。

　　（四）着力打击金融领域违法犯罪活动，增强了金融审计的威慑力金融行业是高风险领域，同时也是案件高发区。近几年，在各方面的共同努力下，金融违法违规问题虽有所减少，但从审计情况看，金融案件并未从根本上得到遏制，金融犯罪形势依然严峻。一批案件的揭露和查处，在社会上引起了较大反响，有效地维护了国家财经法纪，打击了金融领域违法犯罪活动，促进了廉政建设。

　　（五）增强审计透明度，进一步扩大了金融审计影响近年来，金融审计实行了项目公告制度，进一步增强了审计的透明度，既扩大了审计影响，又进一步促进了被审计单位实施整改，尤其是通过向社会公告审计发现的带有倾向性的突出风险和问题，对其他金融机构起到较好的警示作用，发挥了防范系统风险的作用。2002年至2006年，审计署相继以审计结果公告等方式向社会提示了银行承兑汇票、城市建设贷款、关联企业贷款、消费信贷、担保公司贷款业务、高校贷款、公路贷款、委托贷款等银行业务存在的风险，揭示了金融企业基层分支机构在管理方面存在的薄弱环节，反映了银行和资产管理公司在不良资产剥离、管理、处置等环节存在的突出问题。抓住机遇，开拓创新，进一步发挥金融审计的作用国务院总理温家宝在全国金融工作会议上强调，我国金融改革发展面临新的形势，金融业处在一个重要转折期，也处在一个重要发展期。必须进一步增强做好金融工作的紧迫感和责任感，努力把金融改革发展推向新阶段，全面深化金融改革。

　　全国金融工作会议召开后，中共中央政治局又召开会议，专题研究部署金融改革发展工作，并强调了今后时期金融工作的主要任务。

　　相继召开的两次重要金融会议的议题之重大为近年来所未有。这两次会议的精神表明，如何应对已经发生或者正在发生的“转折变化”，是金融业改革发展中面临的重要课题。

　　这对金融审计来说，无疑也是一种新的机遇和挑战。

　　当务之急，需要认真思考金融审计发展思路，发挥好金融审计在新形势下服务宏观决策的作用。李金华审计长在今年的金融审计培训班上强调提出了金融审计要“总结经验，不断创新”的要求。

　　新形势下要适应我国金融业发展、改革的形势，这需要进一步完善深化金融审计工作，发挥审计监督的职能作用。

　　（一）准确把握金融审计定位，增强责任感和使命感

　　在现代市场经济体制下，金融是现代市场经济的核心，金融秩序直接关系到国民经济稳定健康地发展。金融企业，尤其是商业银行具有“公共性”、“社会性”的特征，其生存的基础——存款源于社会公众，其资金运用如贷款投资等又是面向公众；其经营行为、经营策略或经营成败对社会公众产生较大影响，对社会具有广泛深刻的渗透性和扩散性功能，是整个国民经济的神经中枢。实践表明，不论是发达国家还是发展中国家，以银行为主体的金融业是受监管最严厉的行业。邓小平同志曾经深刻地指出：什么时候政府都要管住金融。

　　金融审计，作为政府审计的组成部分，在国家金融监督体系中处于非常重要的地位，在维护金融安全、防范金融风险，强化金融管理、打击金融领域的违法犯罪活动等方面发挥着重要的作用。国务院领导对金融审计工作一直非常重视，明确提出要进一步加强金融审计工作。

　　金融审计任重而道远。为此，作为金融审计工作者，一是要充分了解金融在国民经济中的核心地位，准确把握金融体制改革在完善社会主义市场经济体制中的作用，提高对金融审计在国家金融监管体系中的重要性的认识，增强使命感和责任感。二是准确把握金融审计监督在金融监管体系中的地位，尤其是在分业监管体制下，金融审计不能替代金融监管，但金融审计依法负有对国家金融机构开展审计监督的职责。金融审计应充分发挥出独立性、权威性、综合性的优势，在促进金融改革、维护金融安全、防范金融风险、揭露突出问题等方面，切实发挥出其他监管机关不可替代的作用。三是了解金融行业的特性，准确把握金融业务综合化、金融活动国际化、金融交易电子化、金融产品多样化和金融服务个性化的发展趋势，更新知识、调整思路、创新方法，以适应金融业变化发展需要，不断提高金融审计水平。

　　（二）积极探索创新，进一步深化金融审计工作

　　随着全球经济一体化、市场一体化进程的加快，信息化程度的提高，我国金融业面临的情况越来越复杂。我们应该总结金融审计发展历程和经验，认真贯彻全国金融工作会议精神，进一步深化金融审计工作。总的来说，在审计目标上，将防范金融风险、维护金融安全、促进管理放在重要的位置；在审计对象上，在继续加大对商业银行审计力度的同时，积极开展对证券、保险行业的审计，深化对人民银行财务收支和

银监会等监管机关预算执行审计；在审计内容上，在继续对金融机构资产质量真实性、业务合规性和制度有效性开展审计的基础上，围绕健全公司治理结构，围绕把握总体财务状况，围绕促进监管机关履行职责，进一步深化金融审计内容；紧紧把握信息技术发展的趋势，进一步完善审计手段、改进审计方式。

　　——在审计目标上，要将防范金融风险、维护金融安全放在第一位，通过揭示重大违规问题和突出风险，揭露大要案线索，反映金融行业存在的倾向性、典型性问题，促进深化金融改革，促进金融企业提高管理水平和抗风险能力，促进金融业安全稳定高效运行，促进金融监管机关依法履行职责。

　　——在审计内容上，应重点在以下几方面发挥作用：

　　一是围绕促进建立科学、规范、透明的预算管理体制的目标，进一步深化对人民银行及银监会、

证监会、保监会的审计工作。在对人民银行财务收支的审计中，要积极开展与财务收支有关的各项业务的审计，要积极尝试对其所属企事业单位开展效益审计；对银监会等金融监管机关，要通过开展对预算执行的真实、合规性审计，促进其完善财务管理、提高资金使用效率。

　　二是以防范风险、促进管理为目标，推动国有、国有控股或占主导地位的商业银行进一步深化改革，完善公司治理，强化内部管理，转换经营机制。对商业银行的审计要注意围绕社会普遍关心的一些热点难点问题开展专项审计调查，如通过对数家银行收入、成本的专项审计，摸清影响银行盈亏的主要因素；通过对银行员工分配问题的专项调查，提出完善银行激励机制的建议。在审计中，还要针对我国商业银行普遍存在的管理层级多、信息衰减严重、对各分支机构“一把手”控制力较弱等实际情况，以资产质量为中心，突出对分支机构业务经营合规性检查，着力揭露经营管理方面存在的重大问题、防范风险和发现大要案线索，有针对性地提出加强管理、完善制度的建议和要求，推动商业银行深化改革，提高服务水平，增强竞争能力。

　　三是积极开展对证券、保险等金融行业的审计，在“分业经营、分业监管”格局下，充分发挥出金融审计综合性监督的特点，通过揭示金融监管中的盲区和死角，综合反映以商业银行为主体，包括证券、保险、信托等金融行业存在的系统风险，在金融改革方面发挥建设性作用。

　　四是积极推动开展对农村信用社等地方金融机构的审计，充分发挥金融审计在促进社会主义新农村建设方面的作用。目前，信用社等地方金融机构发展较快，资产规模也不断扩大，但资产质量不高，违法违规现象尚未得以有效遏制，案件数量居高不下等问题在一些地区表现较为突出。为此，要大力推动地方审计机关在地方政府支持下开展对信用社等地方金融机构的审计，切实维护地方金融安全、防范金融风险、促进地方金融稳定。

　　——积极实施“以总行审计为龙头、以银行客户为中心、以资金流为导向”的审计组织方式，尝试“统一组织、集中审计、突出重点、联网运作、科学管理”的审计管理模式。

　　一是在组织方式上，继续加大“五统一”力度，适应信息化发展的客观要求，组建一支数据分析专业化队伍，通过集中分析电子数据，准确发现风险地区、风险机构、风险业务、风险资金，尤其是不能使重大违法违规问题漏网，及时揭露金融机构经营管理中存在的风险隐患。

　　二是改变目前“一年审一家，一审管几年”的方式，在年度计划管理上，可以考虑围绕党和政府的中心工作，围绕宏观调控，围绕金融业的热点、难点问题，围绕金融领域存在的倾向性、重要性问题，统一组织对数家金融机构同时开展专项审计或审计调查。

　　三是充分发挥计算机在金融审计的作用。近期，可以通过审计组之间的联网，加强上下协同作战的能力，强化扁平化管理；按照审计署审计质量控制100条所规定的质量控制流程，建立项目管理平台，实施科学的审计项目管理，提高审计质量；尽快建立和完善“以客户为中心，以资金流为导向”的商业银行审计基础数据库，进一步规范信息化审计方式；以系统论为指导，以内控制度为导向，积极探索风险审计方法。

　　（三）全面审计，突出重点，发挥金融审计“眼睛”的作用

　　金融在国民经济中处于核心地位，金融秩序的好坏关系到整个市场秩序、社会信用的好坏，关系到国民经济的发展。目前，我国经济处于转轨时期，违法违规问题在相当长的一段时间将继续存在，尤其是在金融领域表现尤为突出，金融监督非常重要。在我国“分业经营、分业监管”的金融监督体制下，在审计资源有限的条件下，审计机关应通过提高效率、整合资源，突出重点，有效发挥“眼睛”作用。为此，金融审计在把握总体情况的基础上，选择重点问题、要害问题、敏感问题进行审计调查，着力揭露突出的问题和重大风险，揭示倾向性、普遍性的问题。实践证明，将发现大要案线索作为审计的突破口，是现阶段发挥“眼睛”作用的有效方式。通过对严重违反金融法规案件的查处，可以发挥审计监督的威慑作用，促进整顿和规范金融秩序，推进廉政建设；通过对重大违法违规案件的分析，可以促进金融企业加强管理，推动监管机关履行职责，建议有关部门完善制度，以此达到防范和化解风险、维护金融安全的目标。金融审计的对象，具有点多、面广、资金量大的特点，审计不可能揭示全部的问题，但必须确保被审计单位在管理中存在的致命弱点能够被找到、被审计单位存在的大要案线索能够被发现。

　　（四）进一步提高宏观意识，充分发挥金融审计在宏观调控中的作用

　　金融是现代经济的核心，在整个国民经济和市场经济运行中具有十分重要的作用。金融在现代经济的核心地位，表现在金融在资源配置中发挥着核心作用，是调节宏观政策的重要杠杆，金融安全是国家经济安全的核心。为此，金融审计人员要进一步提高宏观意识，从维护国家经济安全的高度确定审计目标，围绕着国家的经济工作中心和金融业改革的热点开展工作。金融审计不能简单的就账查账，就审计谈审计，就金融论金融。要围绕着国家的经济工作中心，针对国家要解决的金融体系不健全、结构不合理、公司治理和经营机制不健全等问题进行审计，在不断强化监督力度中，把揭露问题、反映情况同促进金融业深化改革结合起来。注意发现和反映一些关系到全局性、倾向性、苗头性的问题，并从完善法规、规范金融秩序、强化金融监管、保障金融安全的角度揭示问题；注意从保障国民经济健康运行的角度提出审计建议。只有这样，才能在深化金融改革中有所建言，才能充分发挥出金融审计在国家宏观调控中的作用。

　　（五）加强金融审计队伍的作风建设，着力锻造一支政治过硬、业务精良、作风顽强的审计队伍

　　在相当长的一段时期内，金融审计将处于整顿金融市场秩序、规范金融运行机制和打击金融领域违法犯罪活动的第一线，任务艰巨，责任重大，风险突出。为此，金融审计人员在工作中应时刻保持审计独立性，恪守职业道德，依法履行职责，提高业务水平和工作技能，不断加大金融审计队伍作风建设，提高队伍的政治、思想、道德素质。金融领域是知识密集型行业，必须通过不断加强学习和培训，才能履行好审计职责；金融领域是违法违纪案件的高发区，必须通过加强金融审计队伍的作风建设，才能确保防范审计风险和提高审计质量。（作者单位：审计署金融审计司 袁野）

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