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条例的要害是把信息公 开变成政府的法定义务

http://www.sina.com.cn 2007年04月26日 09:22 21世纪经济报道

  本报记者 陈默

  中国政府开始迈向“信息公开时代”。

  4月24日,《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)公开发布,将于2008年5月1日起正式实施。

  很多人欢呼这部条例的出台,认为它改变了中国两千年来传统的“统治观”,明确了公民的“知情权”,具有“革命性的意义”,丝毫不亚于《行政诉讼法》和《行政许可法》。

  关于这部条例的出台,有很多说法,其中之一是,中纪委是最重要的推动力量之一。因为从源头上防治腐败,信息公开的作用是最大的。从源头上治理腐败是这部条例出台的第一大背景。

  4月24日,本报记者访问了中国社科院法学所研究员、《条例》草案起草专家周汉华。周汉华认为,这部条例最根本的突破,或者说最大的要害,是把信息公开变成政府的法定义务。

  改变了两千年的传统

  《21世纪》:条例从国务院常务会议通过(1月17日)到发布(4月24日),再到正式实施(2008年5月1日),间隔时间比较长,为什么?

  周汉华:这样的时间差在行政法规中还是比较独特的。这说明国家领导非常重视,是慎之又慎。因为政府信息公开相对于我们传统的管理方式和治理理念来说,是一个革命性的变化。

  看看国外就知道,比如美国1966年制定的《信息自由法》,一直到了1974年才实施。英国2000年制定信息自由法,经过5年准备期,到2005年才正式实施。

  《21世纪》:你刚才提到它具有革命性的意义,我们传统上有种“统治观”,就是“民可使由之,不可使知之”。

  周汉华:对。中国2000多年的历史一直搞神秘政府,“法不可知,威不可测”,连法律都不想让老百姓知道,更别说政府信息了。所以,政府信息公开的革命性意义丝毫不亚于《行政诉讼法》和《行政许可法》的制定,应该说是改变了两千年来的传统。

  行政诉讼法确立了民告官制度,通过事后救济的方式来制约行政行为。这个是下游。行政许可法等行政程序法,是在行政权力行使的过程中加强对它的监督。在中游和上游最重要的两项制度,一是参与,一是公开,通过公众参与和政府公开实现全流程的制约。而参与的前提是知情,所以说政府信息公开,或者说信息自由代表着行政法上了一个新台阶。

  现在对条例文本可能会有很多不满意的地方,但从历史来看,意义很重大。包括从源头上防治腐败,信息公开的作用是最大的。实际上,仔细分析条例的出台过程就会发现,中纪委是最重要的推动力量之一。

  把信息公开变成政府的法定义务

  《21世纪》:对这个条例的具体制度设计,您认为同现在的实践相比,最大的突破或亮点在哪里?

  周汉华:它会带来6大变化,这也就是它的亮点。

  在性质上,将把信息公开从单方面的恩赐变成申请人的权利;在范围上,大大地扩大了信息公开的范围;从程序上,规定了多样而严格的公开方式,既有主动公开又有依申请公开,既有法定公开又有非法定公开,尤其是引入了依申请公开的形式;在法律地位上,条例作为国务院制定的行政法规,是目前信息公开领域效力层级最高的法律依据。

  就救济而言,原来一般没有法定救济途径,只能采用传统的反映意见或申诉的方式,结果充满不确定性,现在可以通过行政复议、行政诉讼等法定救济途径监督政府依法公开信息。

  在配套制度方面,条例要求政府应当准备信息目录和公开办事指南,指定专门人员,提供查阅条件,在时限内答复,建立违法责任追究制度等。这实际上是打开了政府信息资源管理的末端环节,必然会产生倒逼效应,促使政府机关完善整个政府信息资源管理制度。

  我想,最根本的变化、最大的要害就是,把信息公开变成了政府的法定义务,不是恩赐,对民众而言则是一种权利。条例虽然没有明确写出知情权的字眼,但是实际上明确了公民的知情权,它对我们的民主法治建设是里程碑式的。

  法律原则和动力机制

  《21世纪》:条例还规定了一个政府信息公开工作年度报告制度,这是不是说明法律自身就对保证其实施有一个动力机制?

  周汉华:这个制度规定在我们国家的法律里还是第一次出现,我相信以后会被很多立法所吸收和借鉴。

  把信息公开规定的实施情况发布年度报告,并且必须向社会公开,实际上就把这个法律的执法监督权或检查权交给了公众。这跟我们原来的执法检查不一样,原来一般是由人大常委会或者是国务院派人下去进行检查。

  《21世纪》:有说法提到,草案里明确规定了“政府信息公开为原则、不公开为例外”的法律原则。而正式条文里没这一条,为什么?

  周汉华:我参加了草案起草和立法过程中的讨论,在我们起草的专家建议稿里,这一条肯定是有的。

  现在没有形文规定这一条,但是我想,尽管文本没有那么表述,但实际上间接地肯定了这项原则。除非有法定理由不公开,如果找不到理由,从理论上、从法律逻辑上说,都必须公开。当然,现在没有写进去,是有些遗憾,具体怎么考虑的,我也不清楚。

  有很多好的想法,应该说这个条例都吸收借鉴了。比如“工作秘密”,我们极力主张不能在法律里写进这个概念,现在条例里找不到这个字眼了。因为“工作秘密”这个概念,老百姓跟政府打交道时碰到得太多了,它没有边界,你也没有办法掌握它的范围。

  实施还需很多准备和配套

  《21世纪》:条例规定在信息公开工作中有一个保密审查的机制,现在大家比较担心,这个审查的标准怎么界定,搞不好的话,会不会像以前一样有太多不公开的理由?

  周汉华:这是一个很好的问题,也是需要条例实施着力解决的问题。我们必须承认,我们传统的保密管理体制,存在着定义过宽、定级过高,而且一定终身、不及时解密等问题。有关机关实际上早就启动了修改保守国家秘密法的进程。

  在对保密法修改最终完结之前,政府信息公开和和保密关系的处理,确实存在一定程度上此消彼长的关系。这会是条例实施当中一个很大的挑战。

  如果保密还是像过去那样范围太宽,什么都要保密的话,可能什么都保不住,既影响保密工作,也影响信息公开。我们希望这个条例的实施,能够同时推动信息公开工作和保密制度完善。

  《21世纪》:条例规定,如有影响稳定或者是不全面、虚假的消息,政府应发布及时准确的消息来澄清。但现在很多地方政府和部门搞信息发布的归口制度,这对公众获得信息不一定是好事,在统一口径之外获取信息可能更不容易,一些地方可能会隐瞒信息。这个问题怎么解决?

  周汉华:我认为条例规定发布信息来澄清,对于解决我们现在的一些现实问题很有好处。但是从信息公开制度本身来看,它这里用的是“发布”,条例其他地方用的是“公开”,这个制度本身不属于一个典型的信息公开制度,在某种程度上是公共管理和危机处理的范畴。

  从政府危机处理来说,在信息化、网络化的社会发展背景下,我们一直建议应该让公众有多元的渠道获取信息。应该说我们在危机管理制度方面还需要更多积累经验,避免过去的一些教训。

  逐步上升为法律

  《21世纪》:为什么没有直接由立法机关制定法律,而是由行政机关制定行政法规?

  周汉华:我们最初也是叫信息公开法,经过初步的研究发现,先订条例在其他国家有先例。这个问题很复杂,需要探索,有一个改革的渐进性,这也适合我们现在整个行政法的制度构成。

  再一个也希望通过条例的实施,能够总结经验,在一个不太长的时间里,再扩大范围,把更多主体纳入到信息公开的范围,逐步上升为法律。

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