条例的要害是把信息公 开变成政府的法定义务

　　本报记者 陈默

　　中国政府开始迈向“信息公开时代”。

　　4月24日，《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)公开发布，将于2008年5月1日起正式实施。

　　很多人欢呼这部条例的出台，认为它改变了中国两千年来传统的“统治观”，明确了公民的“知情权”，具有“革命性的意义”，丝毫不亚于《行政诉讼法》和《行政许可法》。

　　关于这部条例的出台，有很多说法，其中之一是，中纪委是最重要的推动力量之一。因为从源头上防治腐败，信息公开的作用是最大的。从源头上治理腐败是这部条例出台的第一大背景。

　　4月24日，本报记者访问了中国社科院法学所研究员、《条例》草案起草专家周汉华。周汉华认为，这部条例最根本的突破，或者说最大的要害，是把信息公开变成政府的法定义务。

　　改变了两千年的传统

　　《21世纪》：条例从国务院常务会议通过(1月17日)到发布(4月24日)，再到正式实施(2008年5月1日)，间隔时间比较长，为什么？

　　周汉华：这样的时间差在行政法规中还是比较独特的。这说明国家领导非常重视，是慎之又慎。因为政府信息公开相对于我们传统的管理方式和治理理念来说，是一个革命性的变化。

　　看看国外就知道，比如美国1966年制定的《信息自由法》，一直到了1974年才实施。英国2000年制定信息自由法，经过5年准备期，到2005年才正式实施。

　　《21世纪》：你刚才提到它具有革命性的意义，我们传统上有种“统治观”，就是“民可使由之，不可使知之”。

　　周汉华：对。中国2000多年的历史一直搞神秘政府，“法不可知,威不可测”，连法律都不想让老百姓知道，更别说政府信息了。所以，政府信息公开的革命性意义丝毫不亚于《行政诉讼法》和《行政许可法》的制定，应该说是改变了两千年来的传统。

　　行政诉讼法确立了民告官制度，通过事后救济的方式来制约行政行为。这个是下游。行政许可法等行政程序法，是在行政权力行使的过程中加强对它的监督。在中游和上游最重要的两项制度，一是参与，一是公开，通过公众参与和政府公开实现全流程的制约。而参与的前提是知情，所以说政府信息公开，或者说信息自由代表着行政法上了一个新台阶。

　　现在对条例文本可能会有很多不满意的地方，但从历史来看，意义很重大。包括从源头上防治腐败，信息公开的作用是最大的。实际上，仔细分析条例的出台过程就会发现，中纪委是最重要的推动力量之一。

　　把信息公开变成政府的法定义务

　　《21世纪》：对这个条例的具体制度设计，您认为同现在的实践相比，最大的突破或亮点在哪里？

　　周汉华：它会带来6大变化，这也就是它的亮点。

　　在性质上，将把信息公开从单方面的恩赐变成申请人的权利；在范围上，大大地扩大了信息公开的范围；从程序上，规定了多样而严格的公开方式，既有主动公开又有依申请公开，既有法定公开又有非法定公开，尤其是引入了依申请公开的形式；在法律地位上，条例作为国务院制定的行政法规，是目前信息公开领域效力层级最高的法律依据。

　　就救济而言，原来一般没有法定救济途径，只能采用传统的反映意见或申诉的方式，结果充满不确定性，现在可以通过行政复议、行政诉讼等法定救济途径监督政府依法公开信息。

　　在配套制度方面，条例要求政府应当准备信息目录和公开办事指南，指定专门人员，提供查阅条件，在时限内答复，建立违法责任追究制度等。这实际上是打开了政府信息资源管理的末端环节，必然会产生倒逼效应，促使政府机关完善整个政府信息资源管理制度。

　　我想，最根本的变化、最大的要害就是，把信息公开变成了政府的法定义务，不是恩赐，对民众而言则是一种权利。条例虽然没有明确写出知情权的字眼，但是实际上明确了公民的知情权，它对我们的民主法治建设是里程碑式的。

　　法律原则和动力机制

　　《21世纪》：条例还规定了一个政府信息公开工作年度报告制度，这是不是说明法律自身就对保证其实施有一个动力机制？

　　周汉华：这个制度规定在我们国家的法律里还是第一次出现，我相信以后会被很多立法所吸收和借鉴。

　　把信息公开规定的实施情况发布年度报告，并且必须向社会公开，实际上就把这个法律的执法监督权或检查权交给了公众。这跟我们原来的执法检查不一样，原来一般是由人大常委会或者是国务院派人下去进行检查。

　　《21世纪》：有说法提到，草案里明确规定了“政府信息公开为原则、不公开为例外”的法律原则。而正式条文里没这一条，为什么？

　　周汉华：我参加了草案起草和立法过程中的讨论，在我们起草的专家建议稿里，这一条肯定是有的。

　　现在没有形文规定这一条，但是我想，尽管文本没有那么表述，但实际上间接地肯定了这项原则。除非有法定理由不公开，如果找不到理由，从理论上、从法律逻辑上说，都必须公开。当然，现在没有写进去，是有些遗憾，具体怎么考虑的，我也不清楚。

　　有很多好的想法，应该说这个条例都吸收借鉴了。比如“工作秘密”，我们极力主张不能在法律里写进这个概念，现在条例里找不到这个字眼了。因为“工作秘密”这个概念，老百姓跟政府打交道时碰到得太多了，它没有边界，你也没有办法掌握它的范围。

　　实施还需很多准备和配套

　　《21世纪》：条例规定在信息公开工作中有一个保密审查的机制，现在大家比较担心，这个审查的标准怎么界定，搞不好的话，会不会像以前一样有太多不公开的理由？

　　周汉华：这是一个很好的问题，也是需要条例实施着力解决的问题。我们必须承认，我们传统的保密管理体制，存在着定义过宽、定级过高，而且一定终身、不及时解密等问题。有关机关实际上早就启动了修改保守国家秘密法的进程。

　　在对保密法修改最终完结之前，政府信息公开和和保密关系的处理，确实存在一定程度上此消彼长的关系。这会是条例实施当中一个很大的挑战。

　　如果保密还是像过去那样范围太宽，什么都要保密的话，可能什么都保不住，既影响保密工作，也影响信息公开。我们希望这个条例的实施，能够同时推动信息公开工作和保密制度完善。

　　《21世纪》：条例规定，如有影响稳定或者是不全面、虚假的消息，政府应发布及时准确的消息来澄清。但现在很多地方政府和部门搞信息发布的归口制度，这对公众获得信息不一定是好事，在统一口径之外获取信息可能更不容易，一些地方可能会隐瞒信息。这个问题怎么解决？

　　周汉华：我认为条例规定发布信息来澄清，对于解决我们现在的一些现实问题很有好处。但是从信息公开制度本身来看，它这里用的是“发布”，条例其他地方用的是“公开”，这个制度本身不属于一个典型的信息公开制度，在某种程度上是公共管理和危机处理的范畴。

　　从政府危机处理来说，在信息化、网络化的社会发展背景下，我们一直建议应该让公众有多元的渠道获取信息。应该说我们在危机管理制度方面还需要更多积累经验，避免过去的一些教训。

　　逐步上升为法律

　　《21世纪》：为什么没有直接由立法机关制定法律，而是由行政机关制定行政法规？

　　周汉华：我们最初也是叫信息公开法，经过初步的研究发现，先订条例在其他国家有先例。这个问题很复杂，需要探索，有一个改革的渐进性，这也适合我们现在整个行政法的制度构成。

　　再一个也希望通过条例的实施，能够总结经验，在一个不太长的时间里，再扩大范围，把更多主体纳入到信息公开的范围，逐步上升为法律。