财政资金效益审计浅探（07-4-25）

　　财政资金效益审计指的是审计机关对政府相关组织经济活动中资源配置的经济性、效率性、效果性进行监督的活动。财政资金效益审计的目的在于通过审计政府部门和有关单位使用公共资金经济性、效率性和效果性，对政府的政策、行政机构和项目的工作情况进行评估，确定其工作完成情况的好坏；通过财政和其他管理手段对政府工作进行监督，确定公共资金是否依照有关法律被有效、有成果地使用，进而帮助改善政府的工作，增强责任，为人民谋利。

　　财政资金效益审计的目标就是检查评价财政资金使用的经济性、效率性和效果性的实现程度，即审查和评价政府投入的各种资源是否得到了经济合理的利用，支出是否有效率，在多大程度上达到政策目标、绩效目标和其他预期结果，发现问题，提出改进建议。因而它也是考核政府绩效的一项重要指标。经济性评估是要求政府要树立成本意识，节约开支，少花钱多办事；效率测定的是政府的投入产出比；效果评估关注的是组织工作的质和社会最终结果，它最终体现在人民满意和社会经济发展上。因此，审计机关应当将财政资金使用效益审计与财政财务收支真实性、合法性审计有机地结合起来，全面履行审计监督的职责。实施财政资金效益审计是社会公众对公共资源实行有效监督的需要，是国家不断完善投资管理体制、正确制定各项经济政策的需要，也是促进审计自身发展的需要，符合国际现代政府审计发展的趋势。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中也要求“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。效益审计以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全。”因此，对财政资金效益审计的探讨十分必要。 一、财政资金效益审计的重点财政审计是考核政府绩效的一项重要内容。评估一个政府的绩效，不是看它投入多少资源，做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需求。在目前的公共财政体制下，财政管理的重点在于财政支出，那么，财政审计就必须研究财政公共支出，针对公共支出的内容和特点有重点地开展财政资金效益审计。我国财政公共支出的范围主要包括以公共预算拨款来保证其运转的政权建设领域支出，教育、卫生、科技、文化、体育等事业发展领域支出，非经营性的城市基础设施、社会公益性设施、能源、环保、交通、水利、农业等工程的公共投资领域支出，以及以促进经济欠发达地区发展的政府转移支付和以社会保障为主对居民的转移支付等收入分配调节领域支出。基于财政公共支出的内容和特点，财政资金效益审计的重点应该放在对预算管理及预算支出的审计上，除了对支出的真实性、完整性、合规性进行审计外，还应建立一套科学、完整、有效的考核指标和评价体系，对资金使用中是否存在决策失误、管理不善、损失浪费等情况进行审计，从而规范财政支出管理，堵塞漏洞，开源节流，确保财政资金发挥更大的经济效益和社会效益。二、财政资金效益审计的方法和途径 （一）选择科学的审计方法财政资金效益审计方法，除运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法外，还应运用调查研究、统计分析和经济分析技术。审计人员根据具体情况决定采用哪一种审计的技术和方法，把各种方法有机地结合起来，以保证审计结果的客观性和公正性。

　　目前，我国的财政资金效益审计还处于探索阶段，审计方法还没有固定的模式，因而必须根据审计对象和审计项目的具体特点，灵活运用适合财政资金效益审计的方式方法，目的是为取得审计证据，完成审计任务，实现审计目标。从近几年的审计实践来看，财政资金效益审计主要从以下几个方面进行审计：（1）对资金管理进行审计，把财政资金管理作为审计的主要内容之一，粗放的、低水平的管理必然造成资金的损失和浪费。管理出效益，管理出成果，合理分配、使用、调度财政资金，降低资金使用成本，提高资金的使用效益；（2）对制度建设进行审计，推动财政资金配置的合理有效。着力把财力分配和预算指标的合理、合法和效益作为审计的一个重点，督促财政部门对预算分配制定一套科学、合理、公允的分配制度，增强财政资金分配的合理性、可预见性和公允性；（3）加强资金监管审计，防范财政资金闲置或损失浪费。如果财政部门对其拨付的资金，监管力度不够，就容易形成有的单位将资金长期挂账闲置不用，有的单位超范围支出，造成了资金的闲置和损失浪费。审计应督促财政部门加强对拨付资金的日常监管和实行对重点项目必审的制度等，力求有限的财政资金发挥更大的效益。（二）建立行之有效的财政资金效益审计的评价体系审计评价是效益审计的重点，也是效益审计的难点。它是指运用数理统计、运筹学原理和特定指标体系，对照统一的标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对项目一定经营期间的经营效益和经营者业绩作出客观、公正和准确的综合评价。传统的财务收支审计，侧重于对单位财务收支的合规性、合法性进行审计，审计评价的表述内容的标准是国家的法律法规和会计准则，而效益审计评价却缺乏统一的标准，不同行业、不同部门、不同单位、不同项目的审计也不能套用统一的评价模式。

　　要进行财政资金效益审计，就必须确定财政资金效益审计评价标准和建立一套行之有效的财政资金效益审计评价体系。

　　效益审计评价标准是指用于衡量审计对象效益水平的标准。评价审计对象效益水平的标准主要包括：（1）指导性标准，主要有国家法律、法规、相关政策与原则。（2）技术性标准，主要包括国际标准、国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。（3）经济性标准，即实现经济目标情况。除此之外，还有专家意见、群众评议等。特别是有的特殊行业，专家的意见有时就非常关键，尤其是在有些技术标准不健全或尚未建立评价标准体系的行业、部门和单位，专家的意见有时就成了非常重要的标准。效益审计评价体系是指政府、行业、部门、单位为了衡量、考核、评价评估对象，建立起来的一套科学的、系统的、能够衡量评估对象经济、效率、效果的评价体系。在目前情况下，审计人员获取效益审计评价体系的常用方法有：（1）将一个项目按照管理的程序分解成若干个阶段，比如可行性研究、规划、执行和建设、运营、评价等。针对每个阶段都提出这样一个问题：“在这个阶段，一个良好的管理者会做什么或怎么做”，答案一般就可以成为备选的标准。（2）深入细致地阅读和分析一些法律法规、政策文件、标准手册，这些法规、文件和手册中的规定和内容可以作为备选的评价标准。（3）在没有现成的政策、程序和手册的情况下，可以设法找至与被审单位类似的机构，他们的政策、程序、手册中的内容可以在某些情况下，作为确定评价标准的参考。（4）对被审单位过去一定时期的数据进行一些统计分析，从而得到被审单位一般情况下的数据标准，作为确定评价标准的参考。（5）通过访谈和问卷调查等方式，了解公众、信息使用者，将调查结果作为评价标准。（6）在审计实施之前，直接与被审单位就评价标准问题进行讨论，形成双方都一致认可的结论，作为评价的标准。不论采用什么方法确定的财政资金效益审计评价标准，必须经过被审单位的认可，才能最终确定为某次审计的评价标准体系。如果被审单位对审计的评价标准体系存在异议，不仅被审单位不能接受审计得出的结论，而且提出的审计建议更是得不到落实，效益审计就失去了意义。（三）财政资金效益审计评价确定了财政资金效益审计评价标准和评价体系，又怎样进行财政资金效益审计评价呢？这主要涉及实施主体、过程、方法及编写审计评价，下面予以一一简述:（1）财政资金效益审计评价的实施主体为国家审计机关；（2）实施过程主要有：确定评价项目，即政府机关下达任务；组织评价队伍，评价队伍的组成应根据项目具体情况而定，一般要包括审计人员、财会人员、工程技术人员、管理信息人员等；收集审核被评价单位数据资料，进行定量评价，并参与定性评价，遵循规定的指标、权数、标准及方法，进行定量指标的计算和打分；归纳、分析、撰写绩效审计评价报告。（3）财政资金效益审计评价实施方法除运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外，更主要地运用了调查研究、统计分析和经济分析技术。（4）财政资金效益审计评价是财政资金效益审计的关键内容，要紧紧围绕指导性标准、技术性标准和经济性标准来进行评述，在肯定成绩的基础上，指出存在的问题，并通过调查和统计分析等手段，评价经济性、效率性和效果性情况，分析其中各因素的影响、确定其中的因果关系，找出存在问题的差距及原因。

　　此外，财政资金效益审计评价还应注意：不同的单位、不同的项目有不同的具体情况，应有所侧重，并可根据需要，增删有关指标；注意与审计事实及相关过程相结合，避免单纯以数字指标来评价；注意结合当地的客观情况、历史条件和实际情况进行评价；还应做动态比较评价，即将有关经济指标纳入国家经济政策调整、利率变化、税赋调整、同行业概况、市场变化等诸多社会因素中，进行综合比较评价。这样，才能做出较为客观、公正的审计评价。

　　（四）进行财政资金效益审计应注意的几个问题当前，财政资金效益审计面临的难题很多，审计部门在财政资金效益审计中应注意以下几个问题：（1）合理选择审计项目，积累财政资金效益审计经验。对于具体项目的选择主要考虑四个因素，一是审计项目的受重视程度，应重点考虑那些人大、政府和社会普遍关注的事项，或者直接关系到人民群众切身利益和社会稳定的事项，对这些项目进行效益审计，可以更好地得到人大、政府和社会的重视和支持，审计结果才能产生更大的影响；二是审计项目的风险程度，选择审计项目时要充分估计到被审计事项及所涉及的领域进行审计的复杂程度和可能存在的风险，不要选择那些过于复杂或存在较高风险的事项或领域，如那些被审计事项不易观察和计量、信息和数据不易获得、责任可能被推诿或混淆、政治上过于敏感、存在安全保密问题、没有统一明确的评价指标或评价标准是否恰当的项目；三是审计时机，审计时机如果选择不恰当，就不会收到很好效果，例如某项政策执行已将近结束时，发现和揭露损失浪费问题就不会有太多的意义和价值；四是审计资源，审计资源是保证效益审计成功的关键，审计部门在选择审计项目时，应选择力所能及的审计项目作为试点，包括明确的审计目标，适当的评价标准，可获得的信息和资料，还有足以胜任和足够数量的审计人员；（2）逐步建立财政资金效益审计评价体系。财政资金效益审计必须很好地定义政府部门的目标，这样才能真实合理地评价被审计单位目标的实现程度。因此，在建立财政资金效益审计评价体系的基础上，积极探索财政资金效益审计评价体系与财政预算执行审计相结合的新路子，既可以促使项目目标和业绩标准有公认的、法定的规范予以定义，又能够将财政预算执行审计结果作为更为可比的参考信息提供给财政预算编制。这就要求审计部门应加强与财政部门的合作，参与到每年的预算编制过程中，利用自身的审计资源，协助财政部门编制预算，逐步建立起预算评价体系，为开展财政资金效益审计提供评价依据；（3）构建专业咨询机制。由于开展财政资金效益审计需要审计人员除具备基本的会计、审计等专业知识外，尚须具备其他自然与社会学科的专业知识，诸如公共管理学、经济学、公共政策、信息管理、法律、土木、建筑等，同时对于政府施政必须要有深刻的了解，只有这样，才能胜任公共政策分析与评估政府计划执行绩效的职能。因此，成立“绩效审计咨询委员会”，聘请有关方面专家，提供专业与技术咨询，或者直接参与到财政资金效益审计中去。（4）加强审计队伍建设。审计部门应建立一支专业多样化的审计队伍，引进人才，特别是计算机、工程、财政专业等方面的人才；建立有效的培训制度，对审计人员进行培训，当务之急是培训计算机审计和效益审计知识，从长远来看，要实现审计人员知识结构的多样化，适应财政资金效益审计的需要，培训内容还应包括：现代会计审计技术、宏观经济学、公共管理学、环境保护学以及其他学科的专业知识，通过培训，促进审计人员更新知识，开阔视野，掌握现代审计技术和方法，以适应财政资金效益审计对多种专业知识人才的需求。

　　 三、财政资金效益审计的风险及防范

　　审计风险是指由于审计中存在诸多不确定因素，可能会导致审计的结论不符合被审单位或项目活动的实际情况，使审计主体和客体受到不利的影响，这种可能性就是审计风险。财政资金效益审计的审计风险主要来自于以下几个方面：

　　（一）存在越权审计的风险。在我国，国家审计机关应依法从事审计行为，在法律规定的职责授权范围内开展审计业务。财政审计是政府绩效审计的一个重要方面，而政府绩效审计在我国尚处于一种非完全的授权状态，即只能在财政、财务收支的范围内进行效益审计。如果要对机构和项目的活动开展全面的经济、效率、效果的评价，则可能会遭到越权审计的风险。当前，防范这种风险的方法主要是在财政专项资金的范围内从事效益的评价；从长远来看，通过补充授权和修订法律来使政府绩效审计完全合法化是必由之举。（二）缺乏法定的目标而导致的风险。由于我国的预算制度改革尚未到位，资金支出预算的法律文件往往缺乏法定的目标，在这种情况下就会出现不同的价值取向对机构或项目产生不同的目标预期，使得审计人员在确定作为审计依据的目标时无所适从。防范的方法主要是尽可能从权威的文件中取得预期目标，如决策文件、可行性研究报告等。（三）财务以外信息的真实可靠性无法确认而导致的风险。财政资金效益审计评价所依据的资料包括机构和项目的会计资料，也包括通过财务会计以外的各种途径和方法收集的信息和资料。这些信息和资料的可靠程度对效益评价结果的质量产生很大的影响。但我国目前的审计机关和人员，对财务以外信息的真实可靠性尚无成熟的确认手段，这就可能导致效益审计评价的结果不准确的风险。防范的对策一般是开展效益审计必须以真实性和合法性审计为前提;科学设计收集资料的方法，以保证所收集的信息是比较可靠的。（四）评价体系和审计程序不统一而导致的风险。效益审计的对象之间差异很大，不同的机构和项目所处的环境、预期的目标、行使的职能、使用的资源、提供的服务和管理的方式都不同。因此，它们之间不存在一套统一的评价(指标)体系和操作规程，在具体确定评价体系时受审计人员的主观影响较大，评价结果有可能得不到被审计机构或项目的管理层认同。防范的方法主要是确定评价体系和审计程序时，审计组与被审计机构或项目管理层保持充分的协商。（五）审计独立性得不到保证导致的风险。根据宪法规定的“双重”领导审计管理体制，审计部门对本级政府和上级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。而在现实操作中，这种体制事实上是以接受地方政府领导为主的单一领导体制，这是因为，审计部门作为地方政府的一个职能部门，其经费和人事关系隶属于地方政府，必须接受地方政府的领导。但是，《审计法》却又要求同级审计机关对政府及其职能部门的财政收支、财务收支进行监督并向立法机关报告。这种监督从体制上很难做到，审计机关也不具备完成任务所必须的职能上和组织上的独立性，这必然影响审计结果的客观公正，使审计结果与事实存在偏差，从而产生审计风险。在这种情况下，首先，鉴于审计体制不会在短时间内发生根本改变，审计方法科学化将是当前控制审计风险的现实理性选择，一是实现向风险基础审计模式转变，二是审计技术方法贯穿效益审计全过程，三是积极探索

　　在我国，效益审计开展已经有七、八年了，但发展缓慢，且不均衡，目前只在审计署和一些发达地区的审计机关针对财政专项资金和大型公共投资项目开展了效益审计的尝试，取得了较好的社会反响，可是并不能满足社会公众对公共资金效益性高度关注的要求，审计部门应及时调整财政审计战略目标，坚持财政资金真实性、合法性与效益性审计并重的原则，积极探索财政资金效益审计的程序和方法，逐步加大财政资金效益审计力度，为纳税人的“钱”算好效益帐。（作者：安徽省安庆市审计局陶然）

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