中国国资监管体制改革的深化

　　国有资产监管体制是关于国有资产监督和管理的机构设置、权限职责划分及调控管理方式等多方面的基本制度体系，是社会主义市场经济体制的有机组成部分。党的十六大报告指出：“改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。”“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人责任，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”这为深化国有资产监管体制改革指明了方向。本文将从国际视角出发，试着为尚处在探索中的中国国有资产监管体制改革寻找一些亮点，提供一点启示和借鉴。

　　国有资产监管模式选择

　　在国有资产监管体系框架的构建中，世界上主要有“分级所有”和“分类管理”两种模式。相对而言，中国宜尝试“分级产权”模式，即“分级履行出资人职责”。

　　绝大多数国家的国有资产在法律上属于中央及地方政府所有，各级政府之间有明确的财产划分，上级政府对下级政府所有的资产没有支配权和收益权。法国、德国、美国、加拿大、日本和

　　按性质（竞争性/非竞争性）的不同，国有企业可以有不同的法律地位、管理方式、经营目标和绩效考核标准。

　　法律地位：新加坡的垄断性国有企业是依据专门立法成立的独立法人，主要承担社会职能；竞争性国有企业则是依据公司法成立的国有控股公司，其法律地位与私人企业相同。

　　管理方式：在法国，国家对竞争性国有企业拥有控制权，对非竞争性国有企业则实行间接管理，不进行直接的行政干预。

　　经营目标和绩效考核标准：瑞典竞争性国有企业的经营目标为创造利益最大化，其经济增加值（EVA）应为正数；而公益性企业的经营目标基本上是成本有效性，其EVA为零即可。

　　按国家在国有企业中所占股份的不同，将国有企业分为国家独资公司、国家控股公司、国家参股公司等。政府在各类企业中参与管理的程度、方式不同，企业经营自由度也不同。如韩国的政府投资企业（GIE）、政府企业（GEs）、政府支持企业（GBE）和间接投资企业（IIEs），芬兰的国有公司（国有独资公司和控股公司）及联合公司（国家作为重要股东的参股公司）。

　　按业务性质划分，各国国有资产管理模式也有不同。捷克国有资产基金会分管准备私有化或经过股份制改造企业中的国有资产，一般都是国有控股的具有战略性的大企业；国有清算局分管国有银行对国有资产不良贷款的债权或资本化后形成的股权等这部分国有资产；政府各部门如贸工部、信息部、交通部等也分管着相关行业中的国有企业，一般为未进行股份制改造和私有化的国有独资公司。奥地利76家国有企业中25家大型工交类、金融类企业隶属于

　　中国实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产监管体制。国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构，设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督，没有行政隶属关系。

　　探索国资监管有效运作模式

　　2003年3月，中国成立了国务院国有资产监督管理委员会。5月27日，通过颁布中华人民共和国第378号国务院令的方式，公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》。《条例》中明文规定：国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。

　　国资委履行国有资产出资人职责，就要求国资委应该更像国有资产的总董事会，同时本身的运作模式也必须是相当市场化、商业化的。现阶段对企业的监管实践中，国资委应该特别注意区别目标性管理和干预性管理两种方式，争取达到二者的最佳统一。

　　在自身内部组成上可以考虑创建一套外部专家或专业人员也能参与并发挥才智的规章制度，如视具体情况实行中长期或短期外聘等。此外，尽快以全新的出资人治理文化和符合市场原则的治理方式，取代长期以来各部委的进入文化，早日完成从特设机构到非政府性的法定机构的转变，抓住历史和现实的双重契机，成为国有资本改革的中坚力量。与此同时，国资委自身也可在实践中磨砺和成长，不断完善其内部运行机制和治理文化，从而进一步构建其他内部管理制度、监督制度、薪酬制度等。

　　实现政企分开以及所有权和经营权的分离，将国有企业真正彻底地推向市场，是业已公认的国有资产监管体制改革的首要目标。从理论上说，民营化是实现这一目标的路径，但中国现阶段的国情还做不到大规模的民营化。“抓大放小”可以解决中小企业的出路，但国有大型企业如何进行改革就成为一个必须面对却又十分棘手的问题。国资委的成立只是从形式上解决了国有资产出资人缺位的问题，由于没有相对应的完备的国有资产或国有企业法律框架，所以无法从法律上更好地明确国资委的责任、权利和法律地位。

　　建立统一的国资管理法律体系

　　依法管理国有资产是发达国家的共同特征。国有资产监管的各个方面均有法律依据，甚至专门为某个国有企业立法，规范其设立、运行、监管和消亡等各个方面，并且国资管理立法的层次比较高，多由国会通过，国有企业的私有化也是在有关立法的指导下进行的。

　　相比之下，中国的国有资产立法较为滞后，且系统性不强，层次偏低，缺乏应有的连续性和权威性。正是由于立法层次低、不统一，各部门自行其法，导致相互间难以协调甚至发生冲突，同时对一些难点问题又都避而不谈。

　　国有资产管理法是列入八届和九届全国人大常委会立法规划的重要立法项目之一。起草工作始自1993年8月，经过七易其稿后，形成《国有资产法（草案送审稿）》，于1995年9月上报全国人大常委会委员长会议，因对国有资产管理与经营机构、该法的出台时机等问题存在不同意见，未能安排审议。而目前与国有资产相关的法律则分散到《公司法（修改）》《证券法》《政府采购法》《中小企业促进法》等多部经济法规中，加上正在修改或即将出台的《证券法（修改）》《破产法》《证券投资基金法》《财税法》《商业银行法》等，与国有资产相关的法律更是五花八门。一部统一的国有资产管理法律成为社会各界望眼欲穿的期待。

　　从民法上讲，国有资产权是国有资产法的本位问题，如不能解决本位问题，法律就有虚泛之嫌。从经济法的视野来看，国有资产法涉及国家如何行使对国有资产的监管，以及如何对国有资产营运进行干预。从行政法、刑法的角度来看，国有资产法涉及政府在对国有资产监管和营运过程中的有关法律责任。同时，国有资产法还必须明确市场经济条件下政府和国有资产的关系。可见，国有资产法的出台不是一件简单的事。

　　就过程来说，以现有的条件全面整体地出台一部国有资产法不现实也不成熟，可以考虑把法的涵盖面缩小，采用从陆续造血造肉到最后组成躯体的办法，先逐条颁布具体细致有针对性的法规，最后有机整合进而构成体系。出台的法规应具备可操作性和可诉性。可操作性即该法的颁布将提供细化的具体办法，可诉性即该法应规定有充当国有资产管理者“合适”监督者的监督机构，并完善监督的机制和体系。同时，法规还应该保证当国有资产发生流失和权属纠纷时，能够诉之于相对应的司法机构。现在社会上有种观点认为，国资委集国有资产“总老板”职能和“具体老板”职能于一身，且有权代表国家向部分企业派出监事会，这就出现自己监督自己的利益冲突，构成了法治大忌。

　　作者： 杜天佳

　　来源：《国企》杂志

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