浅谈如何从源头把握预算执行审计(07-4-5)

　　预算执行审计是指各级审计机关在本级政府行政首长的领导下，依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。自1995年审计法实施以来，我市、县两级审计机关已连续11年开展了本级预算执行审计，在维护地方财经秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障地方经济和社会健康发展等方面发挥了重要作用。新修订颁布实施的《审计法》第四条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。……”，这对预算执行审计工作提出了新的要求。从目前预算管理模式来看，我市各级财政部门负责预算的编制、收入的组织、支出的安排以及决算的审核等等，可以说是预算执行的源头。要切实搞好预算执行审计工作，我们认为从财政部门入手、明确目的、突出重点、从源头把握预算执行审计非常重要。下面，我们结合近几年预算执行审计发现的一些问题，就如何从财政部门的审计入手，从源头把握预算执行审计，谈一谈粗浅的想法。

　　一、尝试预算和预算编制的

审计

　　预算管理从预算编制、审查、执行到决算，是一个完整的过程，形成工作循环，而预算编制则是整个预算管理工作的起点。经人大批准的预算是预算执行的依据，因此，预算及预算编制对总预算和部门预算的执行及决算的结果起着关键性的作用。预算编制搞的好，对预算执行有良好的指导和规范作用，反之，则对预算执行和财政管理产生不良影响。从法律角度来看，现行预算执行审计监督范围和内容包括预算执行和决算，预算和预算编制未纳入审计监督范围。但我们的审计工作实践证明，不对预算和预算编制进行审计，预算执行审计就很不完整，对预算管理的监督就不能完全到位， 就不能为各级人大、政府对预算的监督和管理提供全面和科学的依据。从审计实践看，由于预算编制与预算执行密切相关，经人大批复的预算是审计机关进行预算执行审计的依据，所以在本级预算执行审计中，不可能不涉及对预算和预算编制情况的研究和分析。例如近几年我们在预算执行审计时发现，因

财政部门预算编制不够规范和完整，致使预算执行存在问题较多， 主要表现在年初财力测算不足，年度追加预算较多；多列结转下年支出，预留财力机动安排；部分资金分配缺乏科学、合理的标准和依据；有些支出预算批复迟缓，影响了资金的及时安排和使用，等等。因此，从完善预算执行审计，更好地发挥审计监督的作用出发，有必要对预算和预算编制进行审计。

　　预算和预算编制审计，其目的是促进预算编制的合法、合理、真实和准确。因此，我们认为，预算和预算编制审计的重点内容主要包括以下六个方面：

　　（一）预算编制是否合法、细化。主要审查预算编制是否符合《预算法》等法律法规和国家的有关政策。是否坚持了量入为出、收支平衡的原则，预算编制有无细化到明细科目、细化到具体部门。

　　（二）预算编制依据和标准是否充分、合理。主要审查人员经费标准是否准确，公用经费定额是否合理。专项经费政策依据是否充分和重大项目支出是否经过科学论证，是否有可行性预测。

　　（三）预算收入是否真实、可靠。主要审查收入是否包括纳入预算管理的所有一般预算收入及基金预算收入。是否在对地方经济和社会发展进行科学预测的基础上，对预算收入的增长进行科学预测。是否将上年的非正常收入、本年度已减少的收入纳入预算收入的范围。

　　（四）预算支出是否合法、合理。主要审查支出结构是否优化合理，是否在保工资、保运转、保稳定的基础上，围绕政府中心工作，按轻重缓急合理安排教育、科技、农业、卫生、环保等重点支出。教育、科技、农业支出是否达到法定比例，社会保障支出、预备费是否符合规定，上年结转资金是否按规定使用。

　　（五）部门预算编制是否真实、准确。由于部门预算组成了政府预算，因此，进行预算编制审计，除了审查财政部门编制的预算草案外，还应抽查部分政府部门编制的部门预算。主要审查是否按照收入类别逐项核实各项收入，尤其应审查是否包括了全部预算外资金收入，行政性收费和预算外收入是否列明具体单位和项目，各项支出是否真实，是否多报、虚报项目支出。

　　（六）预算和预算编制的效益性如何。在审计预算和预算编制真实性、合法性的基础上，还应注重预算编制的效益性。主要审查部门预算是否以零基预算、综合财政预算为基础，编制是否完整、科学，掌握部门预算内外资金总量，监督财政安排的部门预算指标结构、规模和项目落实情况，纠正部门之间的苦乐不均、分配不公，防止和消除因为预算编制不合理等原因，一方面造成财政资金的闲置、损失浪费和腐败隐患，另一方面有些单位苦于资金不足不能全面履行职能。

　　当然，审计机关直接对预算和预算编制进行审计，目前还缺乏法律依据，但审计机关可以按照人大和政府的要求，或根据需要建议政府授权，开展预算和预算编制审计。如：根据市人大常委会要求，我们参与了2004—2006年预算编制初审工作，总结了一些方法和经验，并实验于预算执行审计过程中，取得了不错的效果。在今后的预算执行审计过程中，我们也可以尝试和探索采取其他的方式方法，待时机、条件成熟之后，全面开展预算和预算编制审计。

　　二、细化预算资金拨付的审计

　　预算资金的拨付，是预算执行的主线，对预算执行及决算的结果起着决定性的作用。预算资金按年初预算和用款计划及时足额的拨付，对预算执行的结果有较好的促进和规范作用，反之，则对预算执行结果和资金管理产生不良影响。预算支出制度改革后，预算资金除部分由财政部门直接拨付外，大量的拨付管理工作，主要通过国库支付中心、政府采购中心等专职机构来具体组织实施，一方面提高了财政资金使用效益，另一方面有效的遏制了部门预算执行过程中违纪违规行为的发生。但近几年预算执行审计也发现，政府采购范围还过窄，集中支付制度还不够健全，部门和单位存在滞留、截留和挪用财政专项资金的现象，等等。同时，审计实践也证明，财政资金拨付、使用和管理过程中存在的一些违法违纪问题，往往需要通过延伸审计资金使用部门及其下属单位才能核查落实。因此，从完善预算支出改革制度、确保财政资金专款专用的角度出发，预算执行审计中应进一步加强国库支付中心、政府采购中心与部门和单位之间资金拨付情况的审计。

　　细化预算资金拨付审计，其目的是促进提高财政资金使用的安全性和规范性。因此，我们认为，细化预算资金拨付审计的重点内容主要包括以下三个方面：

　　（一）财政部门的资金拨付是否及时。主要审查预算和国库部门是否严格按照批准的年度预算和用款计划及时向本级预算单位和下级财政部门拨付预算资金，有无无预算、无计划、超预算、超计划的拨款和调度资金，有无向非预算单位拨款或越级办理预算拨款等违规拨付资金等。采购中心是否按规定划拨、结算和采购资金。国库支付中心业务流程中指标审核、计划审核（包括正常计划和调整计划）、直接支付审核、授权支付审核、支出日报审核和会计审核六项审核操作是否规范，有无流于形式。

　　（二）部门和单位的资金拨付是否合规。主要审查主管部门是否存在截留、挪用下级预算单位资金尤其是专项资金，是否存在违规由零余额账户向自有资金账户转拨款的现象，有无严格按照预算下达的科目申报用款计划，年终是否及时与代理银行核对支用额度，有无按规定及时、准确报送年终结余资金报表。

　　（三）预算单位与国库支付中心、政府采购中心之间预算资金拨付和结算是否准确。主要审查国库支付中心、政府采购中心与接受财政拨款数额大、所属二级机构多的一级预算单位资金拨付和结算是否及时、准确，有无时间较长或异常业务的往来款项。可沿着资金运动轨迹，从国库支付中心和政府采购中心，到主管部门和单位，延伸核对至所属二级机构甚至三级机构，一查到底，弄清楚资金的最终去向，确保预算执行结果的正确性。

　　三、注重财政资金使用效益的审计

　　财政资金的使用效益，是预算执行的结果，是财政支出制度改革后所取得的效果、以及政府部门和政府重点建设项目的资金投入和运行绩效的具体体现。财政资金的使用效益好，对预算执行有良好的指导和规范作用，反之，则对预算执行和财政管理产生不良影响。随着我市经济的快速发展和以财政支出改革为主的财政体制改革正在不断深入，市直及各县（市、区）都集中有限财力、多方筹措资金，支持基础设施、工业、农业、科学、教育等产业的发展。财政支出制度改革后所取得的效果、以及政府部门和政府重点建设项目的资金投入和运行绩效如何？是当前人们关注的焦点和热点。在近几年预算执行审计中，我们对财政资金运行绩效审计进行了尝试，先后选择了政府采购制度运行情况、社会保障资金和支农资金等财政专项资金和筹集使用及管理情况进行了专题解剖，发现尽管专项资金的使用和管理在逐步规范，也取得了一定的成效，但仍然存在损失浪费、挤占挪用财政资金、有限的资金不能发挥应有的效益等问题。因此，从促进政府改善宏观管理、完善管理制度的角度出发，预算执行审计中还应注重财政资金使用效益的审计。

　　财政资金使用效益审计，其目的是促进提高财政资金的管理水平和使用效益。因此，我们认为，目前财政资金使用效益审计的重点内容应包括以下四个方面：

　　（一）政府采购成本是否降低。主要审查政府采购预算编制是否遵循法定程序，招投标程序是否合法，大额财政支出是否全部通过政府采购，重点突出采购定价环节，关注采购效益情况，即是否实现货币价值最大化，实际支出是否比预算支出明显下降，财产物资利用是否收到预期的经济或社会效益，行政部门办公条件的改善是否提高了工作效率。

　　（二）国库集中收付制度运行是否有效。主要审查有无将所有行政部门的财政性资金都收进了笼子，是否按综合财政预算和部门预算合理安排支出，各行政部门对财政资金使用的随意性是否受到限制，违规违纪现象是否减少，预算管理效益是否得到提高。同时，在审计过程中，注意发现和揭示现行预算管理体制和财政财务管理上的薄弱环节，从制度层面提出改进建议。

　　（三）专项资（基）金的使用是否合规。主要审查社会保障资金、涉农资金、污水治理资金等专项资（基）金是否被滞拨、截留和转移挪用，有无因管理不善等造成的损失浪费现象，资金使用的效果如何，等等。通过揭示专项资（基）金的管理和使用过程中存在的问题，促使资金管理和使用的部门规范资（基）金管理和使用，最大限度地发挥财政资金的使用效益。

　　（四）政府投资建设项目管理是否科学。对政府投资建设项目进行全程审计监督，是目前效益审计最直接、最有效的突破口。投资决策环节主要审查立项是否规范、科学，重点审查项目审批是否严格遵守程序、论证是否充分、可行性研究是否切实可行，各级政府有无违规搞“政绩工程”、“形象工程”的行为，是否建立了完善的决策责任制。使用环节主要审查建设资金筹集是否及时到位，实际效益有无达到设计效益，通过实际效益和设计效益的对比分析，客观评价项目的投资效益。

　　预算执行审计是一项系统工程，无论预算和预算编制的审计，还是预算资金拨付的审计，以及财政资金使用效益的审计，仅仅是预算执行审计系统工程中的具体组成部分，三方面各自独立，又相辅相成、密不可分。因此，在审计实施过程中，既要从财政部门入手抓住源头，又要根据审计实施方案有所侧重，更要聚全局之力，上下联动，才能切实搞好预算执行审计。（江苏省盐城市审计局财金处）

　　

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