三奖一补造福县乡财政

　　刘明中

　　1994年实行分税制财政管理体制以来，我国县乡财政收入持续增长，财政保障能力不断提高，有力地支持了县域经济和社会各项事业发展。但是，由于县域经济发展不平衡、财政供养人员增长过快、财力配置和财政支出责任不对称等原因，部分县乡财政较为困难，集中表现为欠发机关事业单位人员工资现象不同程度存在、公用经费保障水平较低等。为有效解决这一问题，本届财政部党组按照党中央、国务院的指示精神，出台了以“三奖一补”为主要内容的缓解县乡财政困难的政策措施。政策的“向心力”

　　“新一届财政部党组成立以来，将缓解县乡财政困难问题作为实践‘

三个代表’重要思想，贯彻落实科学发展观，加强党的执政能力建设，促进地区协调发展的重大课题。”财政部预算司有关负责人告诉记者，2004年财政部有关司局成立了专门的课题组，通过一年多的调查研究、大量测算和反复讨论，2005年出台了以缓解县乡财政困难为目标的“三奖一补”激励约束机制。

　　这项政策的主要内容被概括为：一是对财政困难县增加本级税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付，并考虑各地财政困难程度给予奖励(一奖)；二是对县乡政府精简机构和人员给予奖励(二奖)；三是对粮食主产县给予奖励(三奖)；四是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助(一补)。

　　“三奖一补”重点是调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性，引导和促进省、市级政府主动并尽可能多地将自身财力以及中央财力性转移支付资金用于财政困难县乡；引导和促进县乡政府发展经济、培植财源，做大财政收入“

蛋糕”；支持县乡政府转变职能，精简机构和人员；鼓励县乡政府支持粮食生产，稳定粮食播种面积和粮食产量。实行这种机制，地方政府工作做得好，就可以多得奖励和补助。这一“四两拨千斤”的政策，充分发挥了中央补助资金的激励引导作用。政策导向作用大

　　中央财政实施“三奖一补”政策后，各级党委、政府对县乡财政困难问题更加重视，解决县乡财政困难问题的步伐明显加快，政策力度明显加大，上下齐心、共同努力提高县乡财政保障能力的格局已经形成。财政部预算司有关负责人概括了“三奖一补”政策的导向作用：

　　——地方缓解县乡财政困难的积极性明显提高。纳入中央财政困难县测算范围的24个省(市、区)均已制定下发缓解县乡财政困难的办法及配套措施，未纳入中央财政困难县测算范围的广东、浙江、江苏等地也积极采取措施筹措资金，解决本辖区存在的县乡财政困难问题。山东省委、政府要求财政部门全力抓好贯彻落实，让中央的好政策尽快惠及基层。省政府利用中央财政实施“三奖一补”政策的契机，全面推出了包括增加财力性转移支付在内的缓解县乡财政困难的十项措施。安徽省政府决定，从2005年起，全面实施县乡财政振兴工程，通过推进省以下财政体制改革、减轻财政负担、加大支持力度以及加强管理等措施，力争用3至5年时间，使县乡财政运行质量明显提高，财政经济实现良性发展。

　　——促进了省以下财政管理体制的完善。为加大对县乡财政支持力度，各地区纷纷采取措施，本着财力和收入重心下移的原则，调整完善财政管理体制。全国31个省(区、市)中有28个调整了省以下财政管理体制，进一步理顺了省、市、县、乡之间的分配关系。全国18个省(市、区)推行了省直管县改革(10个地区全面推行，8个地区试点)，省财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。全国28个省(市、区)推行了“乡财县管”改革(其中18个地区全面推行，10个地区试点)，在坚持乡镇财政资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，县级财政部门对乡镇财政实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。

　　——增强了地方发展县域经济的主动性。“三奖一补”政策对财政困难县增加税收给予奖励，增强了地方发展县域经济、增加县乡财政收入的积极性和主动性。吉林、河北、河南、山西、辽宁、

福建、湖南、广东、甘肃等省均出台了发展县域经济的意见，提出了加快县域经济发展的一系列政策措施。河南省委、省政府出台发展壮大县域经济的系列政策，省财政每两年安排3亿元专项资金用于对发展速度快、经济效益好的县(市)的奖励；在整合现有支持县域经济发展的各项资金的基础上，省财政每年安排2亿元，以贴息、补助等形式重点用于培育县域特色经济、壮大龙头企业、支持中小企业和高新技术产业发展。

　　——增强了地方控制财政供给人员增长、加快乡镇机构改革的紧迫感。各地纷纷出台措施加强机构编制管理，精简乡镇机构人员，严控财政供养人员增长。福建、山东、宁夏、河南等省建立了人员编制实名制与财政预算管理的“双控机制”，同时强化和完善财政供养人员信息库管理，建立了全省财政、编制人员信息库联网，实现信息共享、口径一致、动态监控的信息化管理模式。吉林、青海、黑龙江、河南等省还开展针对财政供养人员在编不在岗、虚报冒领工资、津贴等的专项清理工作。

　　——促使地方更加重视控制和化解县乡政府债务。各地积极探索，全面清理和化解县乡政府债务，严格控制新增债务，纷纷出台控制和化解政府债务的措施。重庆市从清偿教育“普九”欠债入手，对核实的“普九”欠债，建立市与区县分别负担、共同偿还的“销号”制度，市财政通过专项转移支付帮助县乡逐年消化“普九”欠债。

　　——强化了对资金使用的监督管理。为保证对县乡奖励补助资金的合理使用，充分发挥资金使用效益，各地区在加大扶持力度的同时，积极采取措施，强化县乡财政支出管理，加强对奖补资金使用的监督。全国31个省(区、市)中有22个建立了对县乡预算审查制度，23个建立了缓解县乡财政困难绩效评价体系。

　　——调动了产粮大县发展粮食生产的积极性。对产粮大县实施奖励政策，使县乡政府体会到发展粮食生产带来的好处，各项惠农政策也极大地调动了农民的积极性，各地种粮热情明显提高，农村普遍出现了撂荒地复耕现象，粮食生产能力稳步提高。

　　据统计，2004年791个财政困难县获得省、市级的财力性转移支付比上年增加181亿元，县乡政府组织的本级税收收入比上年增加61亿元。财政困难县因此增加财力242亿元，平均每个县(市)增加财力3060万元。2005年，中央财政安排奖补资金150亿元，加上省、市级政府新增安排的财力性转移支付和县乡财政新增的税收收入，791个县当年新增财力391亿元，平均每个县(市)增加财力4943万元，全国财政困难县的总个数已经由791个下降到2005年的437个。2006年将进一步减少到200个左右。

　　“‘三奖一补’政策带来了巨大的政策效应。”这位负责人用一串数字来说明自己的观点：2005年和2006年，中央财政分别安排了150亿元和235亿元资金实施“三奖一补”政策，带动省、市政府对财政困难县财力性转移支付大量增加，财政困难县财政保障能力大大提高，县乡财政运行状况大为改善。