审计应提前介入公共投资项目建设(07-4-4)

　　近年来，随着我国社会经济的快速发展，国家和地方政府对基础性建设项目和公益性基建项目的投资也逐渐增大。加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平是审计部门应尽的责任和义务。在大多数政府投资项目审计中，都是以事后审计为主。这样一来即使发现问题和损失，也只能是处罚和整改，但也只是针对后续的工作而言，有些损失和浪费是无法追回的。倘若在项目开工前期对建设项目进行跟踪审计，就有可能避免大的决策失误和经济损失等问题，起到事半功倍的效果。建设项目的前期工作依建设程序来看可分为：投资立项---建议书审批---可研报告---初步设计---施工图设计---项目报建---招投标---签订施工合同等环节。在上述环节中，招投标和签订施工合同环节应作为事前审计的重点内容。

　　建筑工程实行招投标制和规范合同文本以来，取得的成效是有目共睹的，理应得到充分肯定。然而，有一些不和谐的现象是我们必须看到和去积极监督的。目前，在建筑市场竞争日益激烈的环境下，有些施工单位为达到中标的目的，违背市场规律进行不正当竞争，极大地干扰了建筑市场公平竞争的环境。随着《建筑工程工程量清单计价规范》的出台和实施，规定全部使用国有投资或国有投资为主的大中型建设工程应按计价规范规定执行。清单计价在我国还处于一个应用不太成熟的时期。因此，人们在执行清单计价规范过程中还有不少可待规范的地方。加强审计在招投标过程中的作用，有利于进一步规范市场环境和秩序，强化对国有资金的监督。在招投标环节和订立合同过程中存在的主要问题，概括起来有以下几点：

　　一、工程量不准确，工程量清单项目特征描述不清晰

　　工程量清单体现了招标人要求投标人完成的工程项目及相应工程数量。工程量清单是招投标活动中对招标人和投标人都有约束力的重要文件，是招投标活动的依据。工程量清单的编制应具有编制招标文件能力的招标人或具有相应资质的中介机构进行编制。工程量清单应准确地反映形成工程实体的数量和特征。有些招标人为了追求时间，在没有详细施工图纸的情况下就开始招标。这时其工程量基本是估算的，而且作法也是暂定的。也有些是由于工程量清单的编制人经验不足，导致工程量计算不准确，清单项目特征描述不清楚。这种情况下就会造成各个投标人理解不一致，有些投标人非常认真，重新复核工程量和项目特征、项目工作内容来进行报价。而更多的投标人则是不做任何复核开始组价来进行投标，这样一来导致投标人的组价依据是不一致的，投标报价必然有很大的差距。而目前我国大部分地区的评标办法在计算投标报价得分时，其基准价是按照各有效投标人的算术平均值计算的，导致按招标人提供的清单投标的投标人中标率大大提高。从而形成的中标价并不能真实反映完成该项目的预期投资。另外，由于签订合同是以投标文件为依据，也就是以不准确的工程量和项目特征为依据，而施工又以施工图纸为依据。投标人可能会依据实际施工的工作内容以变更方式重新确定综合单价。这样就会可能导致合同纠纷，合同的可执行性差，也使招投标仅仅成为确定施工单位的过程。我们在审计过程中也遇到这样的问题。如某公司一栋12层框架办公楼，在招标时由于清单工程量计算不准确，项目特征描述粗糙，在竣工结算时大部分实际完成的工程量都与招标人提供的工程量出入很大。此项目为清单计价，单价是固定的。合同约定工程量超过招标文件提供工程量的10%时重新计价。但由于施工期间材料价格上涨，施工单位重新组价大大高于原来投标报价，从而形成双方的推诿扯皮，工程不能按期交付使用，严重影响了投资效益的发挥。

　　二、评标办法缺乏科学性，重评分轻评审，甚至不评审

　　工程量清单计价模式下的评标办法一般包括两种：经评审的最低投标价法和综合评审法。目前，评委评标时基本上都是对涉及重大偏差的内容进行评审：如是否有投标人授权代表签字和加盖公章，规定的费率是否正确等。但对工程造价产生影响的内容则很少评审。这种轻评审的行为给后期施工和工程造价控制带来很多问题。目前，施工单位往往采用不平衡报价法，以达到低价中标的目的。由于现行招投标工程往往采用可调单价合同。即决算时的原则是调量不调价，而造价的调整原则是在原工程报价中有参照的按报价和无参照的另行报价结算。有些投标单位为了提高中标率，在组价时不修改投标报价组成，直接把投标总价降低。即投标报价组成累加不等于投标总价。由于没有仔细评审，该投标人中标，而且签订的是单价合同。后期结算时，按照实际发生的工程量重新计算。也就是说投标时降低的那部分金额，业主后期还是要支付给施工单位，最终形成低价中标高价结算的现象。

　　还有另外一种情况就是，投标人在复核工程量清单时，发现土方工程量计算偏低而砼柱工程量计算偏高。投标人便把土方的清单单价明显提高相应降低砼柱的单价以平衡总报价。评标时如不进行仔细评审，很难发现此类问题。若该单位中标，后期结算时工程量如其所料进行调整，那么也会形成低价中标高价结算的现象。

　　三、投标过程中存在陪标现象

　　具体情况为投标人之间联合串标，相互陪标，哄抬标价，是投标人与招标人之间形成的假招内定的不法行为。即推迟信息发布时间，缩短其竞争对手的投标时间，抬高投标企业的资质等级， 限制潜在的竞争对手。这些不法行为的存在，严重影响了建筑市场的良性发展。审计机关应该提前介入整个招投标过程，实施全程跟踪，为净化建筑市场和工程造价的后期审计工作打下良好的基础。

　　四、工程合同签订不规范，导致工程决算发生纠纷

　　《中华人民共和国招投标法》规定：“招标人和投标人应按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”。建筑工程招标投标活动的根本目的是通过要约和承诺机制，形成并订立一份有较强

执行力的合同，也就是签订的合同价是一个真实的、真正有

竞争力的价格。在施工过程中对双方产生的纠纷具有约束力，同时对后期的工程造价具有可控性。在实际工作中，双方对于合同价认识的模糊，对于合同类型和计价方式二者概念混淆。合同签订时，认为工程已经拿下，施工合同往往由施工单位按合同格式文本填写，双方也未仔细研究和磋商草草签订。结算时，又各执一词僵持不下，最后将皮球推给审计机关，从而给审计工作带来了更大的难度。

　　综上所述，加强公共投资项目建设项目前期审计，有利于审计机关对项目整个建设投资情况的把握。合法有序高质量的招投标过程，将会从工程源头上控制工程造价。因此，审计机关应主动参与公益性、基础性项目的招投标环节，对招投标资料进行审核。在监督招投标程序合法性的同时，通过审计参与，对投标价格进行科学合理的审计评估。对合同订立的严格审核，可以使问题消除于萌芽状态，起到防患于未然的作用，为事后审计提供一个良好的开端。（作者： 山西省长治市审计局 李志文王国军）

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