瑞安实践呼唤农协立法

　　“瑞安模式”可以摸着石头过河，但是立法不能

　　本刊记者/郭涛涛

　　作为中国进行新农村建设试点的瑞安，率先在全国组建了集农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的农村合作协会——瑞安农村合作协会，以大力开展新型合作化综合试点工作。2006年12月19日，浙江省发展农村新型合作经济工作现场会在瑞安召开，与会者对瑞安改革一年来的成绩给予了肯定。

　　与农民专业合作社相比，“瑞安模式”具有更广泛的推广意义，这种意义体现在它通过农协的平台将政府的力量有效融入新农村建设中，并具有一定的可操作性。然而，与日本、韩国乃至中国台湾地区曾有过的“新农村建设”都伴随着农协的立法以及适时修法相比，瑞安实践至今尚未提上立法日程。《新世纪》周刊就此专访了瑞安市副市长陈林。

　　刚找到平衡点

　　新世纪：您是如何看待瑞安改革的？

　　陈林：瑞安改革一年来取得了一定的成效，瑞安改革的最可贵之处在于基本没有动用行政强制，就成就了这样一番局面，这恰恰说明“三位一体”的构想有着客观的社会现实基础，有着可行的或者可能的结构和路径。

　　同时，瑞安只是找到了一个平衡点，这个平衡是动态的、脆弱的，尤其是缺乏体制上、法律上的保障的。在其他地方的推广过程中，如果仍然是“摸着石头过河”，就难免事倍而功半，甚至迷失方向。

　　新世纪：这也是您目前正在推广《浙江省农村合作协会条例》的原因吗？

　　陈林：是的，如果能把瑞安的结构与路径中具有普遍意义的因素以法律的形式固定下来，既有利于巩固瑞安的局面，也有利于更多地方的推广工作。总体来说，应该通过立法赋予农村合作协会作为特殊社团法人的半官方地位，并明确农协及其信用部、供销部、科技部等的法人登记以及业务主管问题。

　　不是简单的“生产合作社”

　　新世纪：那么，中国目前对合作立法的现状如何？

　　陈林：我国宪法中提到了各种形式的“合作经济”，但是在民法通则中没有相应规定。以至于在全国范围内合作组织的法律很少，浙江省前几年颁布了一个条例，但严格说来这个条例本身也是缺乏法源依据的。虽然我国政府有关部门从1983年就开始酝酿这方面的法律，但是进展缓慢，直到近几年才加快了进度。去年年底前，全国人大常委会通过了《农民专业合作社法》，银监会也开始推动其所谓“资金互助社”。

　　新世纪：在瑞安改革之初，即有人认为瑞安改革可能在走计划经济时代“公社化”的老路，那么对合作立法，是否存在这样的可能呢？你如何看待这个问题？

　　陈林：1950年代中国大陆所推行的大规模农村合作化，肩负着对于农村“生产资料所有制”进行“社会主义改造”的特殊历史使命。这实际是把“合作化”混同于“集体化”，借助于政治和意识形态动员，更进一步追求“一大二公”，很快就丧失了合作制的应有内涵。

　　而20世纪80年代开始，我国农村实行改革，普遍推行家庭联产承包责任制，但同时所构想的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”一直并未真正得到落实。上世纪90年代以后，原有政策的潜力已经释放殆尽，“三农”问题空前突出。探索社会主义市场经济条件下的新型合作化道路，成为当务之急。

　　瑞安目前所进行的试验就是在这样的情况下展开的。必须说明的是，与计划经济时代的“生产合作社”、“人民公社”不同，当时是生产资料归集体所有，并且集体劳动，统一分配。而我们现在讲的合作组织是服务组织，并非生产组织。正如中央政策研究室谢义亚同志所指出的，我们要看清现在大力发展合作组织主要是在流通领域把农民和市场连接起来，这样就不会回到上世纪五十年代低水平的状况。

　　对于一个法治国家或者法治省份的重大变革，理应立法先行。关于“瑞安模式“的立法，目前在经验上、理论上其实已经没有很大的困难。如果遇到阻力，则可能来自于一些利益集团，也因此，如果“瑞安模式“立法，绝对不是普通的部门立法，而应在整体上有所思考和设计。

　　农协架构

　　新世纪：那在尚没有立法的前提下，瑞安农协又是如何在法律框架内运作的呢？

　　陈林：瑞安农协以基层农民专业合作社为基本会员，这些合作社是按照《农民专业合作法》规范的。而农协本身是按照国务院颁布的《社会团体登记管理条例》进行登记，瑞安农协的供销部、信用部、科技部又是按照《民办非企业登记管理条例》进行登记。

　　其中瑞安农协信用部的业务主管单位是银监办和人民银行，瑞安农协科技部的业务主管单位是科技局和科协，瑞安农协供销部的业务主管单位是经贸局和供销社。而这样的结构设计是在合作社、社会团体、民办非企业单位之间建立有机联结，并把不同政府部门的涉农职能进行了融合。这是在没有农协立法的条件下，迫不得已的做法。

　　新世纪：如果要针对瑞安改革立法，你认为在哪些方面需要注意？

　　陈林：我所认为的是通过立法赋予农村合作协会作为特殊社团法人的半官方地位，并明确农协及其信用部、供销部、科技部等法人登记以及业务的主管问题。农协要通过立法建立双重会籍制度，会员分级制度。把农村合作“三位一体”建设与农村金融、流通、科技体制改革以及整个农村综合改革统筹考虑。

　　而需要制定的《浙江省农村合作协会条例》，既作为地方法规，又是一部社团特别法，按照合作组织原理，以及中国国情构造一种特殊的社会社团法人。而这种特殊社团法人——农村合作协会要比一般的社会团体更紧密，又比合作社稍松散，而且要有利于开展经济合作活动，以促进农民专业合作、供销合作、信用合作的发展、规范和改革，并落实农民在新农村建设中的主体地位。

　　如何立法

　　新世纪：据了解，瑞安改革中参与的单位众多，在立法上应如何处理协会本身的这些问题？

　　陈林：如果要按照县域建立农村合作协会，省级可以暂不设立，或者成立农村合作协会联合会。而一个县域只成立一个农村合作协会，辖区内的农民专业合作社、供销社、信用社都要进入，村经济合作社、资金互助社等合作组织也可进入。农村合作协会应在半官方地位基础上有各种税收优惠。

　　在建立会员分级制度上。县域内农民专业合作社、村经济合作社以及资金互助社进入合作协会，成为基本会员；供销联社、信用联社(合作银行)以及其他农民专业合作社联合社(专业协会)或区域性联合社作为核心会员；一般农户可作为联系会员。不同级别的会员享有不同的权利。而这也是“瑞安模式”会员分级制度的核心内容。

　　此外，还要建立双重会籍制度。合作社加入合作协会，合作社的内部成员同时加入。这就是双重会籍制度。而如果只是合作社加入合作协会，那么合作协会仅仅是一个合作社的行业协会。一般的行业协会好比“独联体”或者“邦联”，但农村合作协会与合作社之间需要建立一种类似“联邦“的紧密关系，这在法理上需要双重会籍制度作为支持。而农协可以授权合作社使用冠名如“XX农协XX合作社”。

　　新世纪：应如何来处理协会外部的协作？

　　陈林：在协作方面，立法应依托农村合作协会，以促进和深化供销社、信用社改革。供销社、信用社原有社员进入合作协会，成为联系会员，相应的权益由农村合作协会或其供销部、信用部进行托管、维护。

　　而供销社、信用社本身仍可维持其原有法人地位，资产、人事、业务不受直接影响。信用联社(合作银行)则转而依托农村合作协会、合作社开展信用评级、小组联保等业务，拓展营销网络，增强社区服务，既控制银行风险、又放大农村信用。而对于原有社员股金已被清退的供销社，更应推动其开放重组融入农协，发挥骨干作用，从根本上保障供销社的回归三农与回归合作制。

　　此外，《条例》应规定，农协既是合作社的自律组织，又可按照法律授权和政府委托开展工作。《条例》应明确政府通过农村合作协会对于农民专业合作社给予指导、扶持和服务，而瑞安2007年《政府工作报告》已经作此规定。

　　同时，《条例》应鼓励专业合作纵向延伸，按照产品或服务类别成立挂靠农协、覆盖全市的各种专业委员会，以较低成本实现较大范围内的组织化；鼓励社区合作重心下移，汲取乡土资源，发展综合服务；为基层合作嫁接金融、流通、科技等功能；在乡镇层级大力培育中心合作社，增强其辐射和带动作用。

　　应先出台一个条例

　　新世纪：在其他方面立法上，还有哪些建议呢？

　　陈林：在农村金融问题上，应把合作金融、资金互助纳入农协体系。引入类似美国“社区再投资“的规定。探索各种涉农保险的整合，如农业保险、农村合作医疗、失地农民保障、农村养老保险以及新近推出的政策性农村住房保险等。

　　而对于农村农资等的流通，则应推广使用农产品集体商标，加强质量控制，鼓励联购联销，发展连锁服务。对于“放心店“认证，可以农协或其供销部以中介机构进行认证，而不是政府部门直接介入。此外，农村流通问题也包括土地流通问题(土地流转问题)。农协或乡镇中心合作社可以是一个土地流转中介载体。

　　而在农村科技上，科技支农以合作社为主要载体，科技特派员与合作社结对，加大农业共性关键技术的攻关力度，以确保“三位一体“建设的科技支撑。比如有些乡镇农技站，要么实际是商业化运营，要么濒于瘫痪或事实瘫痪，造成资源闲置，但是在客观上农民需要这些服务。因此，可以考虑把相应的政府经费拨付给农民(农协)，专款专用，由农民(农协)拿这笔钱自行选聘农技站、农技人员为自己服务。

　　虽然全国性立法暂时还不现实，但是可以先行制定地方性法规。