政府财政收入如何切蛋糕

　　正午的阳光从21世纪饭店22层的玻璃窗上照射下来，照在冯培恩胸前的代表证上，照得他花白的头发熠熠发亮。委员们都去吃饭了，楼道显得非常安静。他正靠在椅背上，接受我的采访。柔和的江浙口音，缓慢的语调，字斟句酌的言辞，有时，为了寻找一个恰当的词汇，他甚至做长时间的停顿。

　　冯培恩是九三学社中央副主席，原浙江大学副校长，机械设计专家。在那份备受关注的 “建设节约型政府”的提案中，他引用了不少数据。谈话就从这里开始： “这篇发言中用到的数据分两类：一类说明国家行政支出的整体情况和问题，是立论的主要依据，可信度必须尽量高，原始数据来自国家统计局。另一类是说明某些现象和问题的个案举例，全部选自官方或权威的新闻媒体。原先，其中有三个数据来自非官方的网站，我不放心，再请课题组的老师核实，直至在官方媒体上找到同样数据才敢推出。”

　　第二天， 《人民政协报》上发表了政协委员朱永新在博客中的一篇日记： “冯培恩的严谨与王蒙的幽默”。其中朱永新感叹：冯的发言以严谨见长，用大量的事实说话。朱永新写道： “两个发言，一个严谨，一个幽默。虽然后者的掌声更加热烈，但是前者的掌声在委员的心中。如果我们的提案与发言都能够像冯教授这样做大量的深入的调查研究，像做科学课题一样用心；在表达的时候像王先生这样富有幽默感与智慧。政协的会议，一定会更加精彩。”此话立即引起了我的共鸣。

　　3月4日，对冯培恩来说，是值得记忆的。这一天，胡锦涛主席参加了九三学社和农工党的联组讨论会，他第四个发言， “我讲完后响起了热烈的掌声，我知道赢得了许多听者的共鸣。会后不久，我被告知要上大会口头发言。” 冯培恩微笑着说。

　　研究怎么切蛋糕

　　《经济观察报》：为什么您提交这个提案？

　　冯培恩：近年来，一方面政府在民生方面的投入不足导致百姓普遍抱怨 “看病难、上学难、住房难”，另一方面政府浪费现象的滋长导致行政成本连年快速增长。我只不过把这两件事情联系起来了。政府财政收入是一块 “蛋糕”。蛋糕如何切？行政费用近年增加非常快，占蛋糕的比例越来越大，那么公共服务在蛋糕中占的比例必然会受到挤压。我就想把那个增长太快的部分控制一下，把钱省下来用到公共服务上面去。当然解决公共投入还有另一个十分重要，甚至是主要的途径，这就是靠科学发展把蛋糕做大。不过即使蛋糕在长大，如果政府浪费遏制不住，行政开支的增长甚至会比蛋糕的增长更快，就如前20年那样，结果还是不行。这就是我这个提案的初衷。

　　《经济观察报》：你为什么注重引用那么多确凿的数据？

　　冯培恩：我个人并不喜欢数据，更重要的是分析和论点。分析和论点得有说服力，这个说服力必须来自于事实。除非必要数据应该尽量少，因此重要的是，怎么精选和提炼数据，用关键的数据来说明关键的问题和重要的论点。数据的可靠性或确凿性不是绝对的，即使来自国家统计局的数据，也未必都精确。就说GDP，国家统计局拿出来的比每个省报上来的都要低一点，表面看来这是矛盾，实际上国家统计局不完全按照地方报来的数据，而另有自己直接建立的抽样统计点。样本的选择和数量影响了统计结果的精确性。

　　政府行政费用增长令人担忧

　　《经济观察报》：您了解政府行政费用和政府浪费情况到底有多严重？

　　冯培恩：我有一组数据：1986年我国人均负担的年度行政管理费用为20.5元，到2005年为498元，增长了23倍，而同期人均GDP增长14.6倍，人均财政收入和支出分别增长12.3和12.7倍。可见20年来人均负担行政费用的增长速度明显快于人均GDP和财政收支的增长速度。政府行政管理费用的快速增长令人担忧！

　　我国行政管理费用超常规增长与政府浪费现象有关。比如：公务用车、公款吃喝和公费出国浪费，这三方面的开支都超过了两三千亿元。比如，政府会议浪费，西部一个县2003年县委县政府及其下属部门召开涉及乡镇的会议达375次。近年来会议规格、标准、档次还在升高，有些成为变相的公费旅游。

　　另外， “政绩工程”和办公楼建设浪费：据有关部门披露，我国约有1/5的城镇建设存在 “政绩工程”。一个省级贫困县的政府办公楼耗资7000多万元，相当于该县年财政收入的三分之一；一个只有7个村干部的村委会耗资400多万元兴建办公楼。

　　再次，是能源和资源浪费，某城市48家政府机构2004年人均耗能量、用水量和用电量分别是当地市民的4倍、3倍和7倍。据专家估计，我国政府机关单位建筑面积的能耗是美国1999年平均水平的133%。我国公务员人均纸张耗费量每年以10%的速度递增，是部分发达国家的10倍。

　　我国行政管理支出占财政支出的比重1986年是10%，2005年是19.2%，20年间增长将近一倍，显著超出国际货币基金组织15.6%的标准。同期我国抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了0.5%，国防、科技和农业支出占财政支出比重分别下降了1.8%、1.2%和0.4%。

　　政府浪费的原因在哪里

　　《经济观察报》：那么政府浪费的主要原因在哪里呢？

　　冯培恩：原因多而复杂，且相互交叉。这里我只是从体制、机制和法治的角度分析了以下四个原因：

　　首先，行政权力运行透明度不够：我国政府机构控制着80%的公共管理信息。多年来政务信息公开与否往往取决于具体政府部门或官员的开明程度。对官员的人大、政协、审计、检察院和上级监督等都属于体制内监督，在行政透明度较低的条件下，容易形成 “上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的监督“死角”。信息的高度不对称和监督乏力造成了滋生政府浪费的土壤。

　　其次，公共资源产权主体和责任主体缺位，对政府行政成本考核不够重视：产权主体缺位，就会出现 “有人上树摘果，无人浇水施肥”的局面；责任主体缺位，就会形成“不花白不花，白花谁不花”的结果。在公共资源所有者缺位，又缺乏公众监督和法制惩戒的条件下难免造成公共资源的浪费和不当占用。此外，我国考核官员政绩主要看GDP、财政收入、引进外资及出口创汇等指标，使官员失去了降低行政成本的内在动力和外部压力，纵容了 “不计成本”的浪费行政观念。

　　再次，预算约束软化和预算外资金的大量存在：本来政府预算经人大批准后无权任意改变，实际上政府部门不严格执行预算的情况普遍存在，预算执行弹性化和容易变通的特点为官员大手大脚地花钱提供了便利。此外地方政府普遍存在大量预算外资金，在财政不透明和缺乏监督的条件下，预算外资金来源的广泛性，使用的随意性和隐蔽性等特点容易导致政府发生更多的浪费行为。

　　值得一提的是，政府对公共资源配置的决策过程缺少公众参与，这也导致了行政成本的过快增长。

　　建议设立 “反浪费法”

　　《经济观察报》：您认为如何建立节约型政府？

　　冯培恩：关键要深化体制机制改革，强化法治，从根本上消除滋生浪费的原因。我有四点建议：

　　制定 《政府信息公开法》，加快透明政府建设：建议在保守国家秘密的前提下，规定统一的信息公开原则、范围、程度和决策程序等，充分保障公民的知情权，使政府的行政权力在阳光下运作。

　　健全行政绩效考核制度,明确政府浪费的责任主体：建议把行政费用占GDP和财政支出的比重、公务员人均行政费用和行政费用增长率等作为行政费用的控制指标，列入政府工作计划和报告，建立既注重政府职能实现程度，又注重行政成本的绩效考核体系和赏罚分明的约束和激励机制，激发和保护政府官员节约和用好公共资源的积极性。把行政费用控制责任落实到具体的人，强化政府浪费的责任主体和责任机制。

　　完善财政管理体制，增强预算的刚性约束：建议把预算外资金全部纳入政府预算控制，并都通过设置在中央银行的单一账户收支，使国库收支真实反映全部财政状况。建议修订《预算法》、 《国家金库条例》、预算会计制度等，实现预算收支程序的法律化和法律责任的明确化。

　　促进公共财政决策的民主化：建议改进和健全听证会制度，适度缩小政府在公共财政决策中的自由裁量权，形成社会各阶层共同参与公共财政决策的格局。

　　最后，建议制定 《中华人民共和国反浪费法》及实施条例，使全体公民树立 “公共资源浪费有罪”的概念，使惩治公共资源浪费有法可依。

　　(实习记者杨洋对此文亦有贡献)

　　本报记者 王延春 北京报道

　　来源：经济观察报网