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政府工作报告20年
本报记者邹卫国北京报道
3月16日，十届全国人大五次会议表决通过了关于2007年的政府工作报告的决议，决定批准这个报告。
这是每年一度的对上一年政府工作的总结，以及对当年工作的安排。中国政府执政的演进，正可以由此发现线索。
回顾20年以来的政府工作报告，我们发现，其中的一些关键字消失了，成为历史回忆的一部分；而一些依然存在，并继续延续着它的逻辑。与此同时，新的关键词仍在时代的推动下不断地涌现。
所有的线索记录着历史，也昭示着未来。
“重中之重”
有两届政府的总理都明确指出了政府工作的重中之重。
2000年，时任国务院总理的朱基说，实现国有企业改革和脱困三年目标，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，在大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。“这是今年政府工作的重中之重。”
在国有企业提出三年脱困目标之时，国有企业大面积亏损，亏损面接近五成。经过了两年的改革、治理之后，情况已经大有好转，面对三年目标，2000年无疑是关键的最后一年。
而从2003年开始，在政府工作报告中，“解决好农业、农村、农民问题”成为了“全部工作的重中之重”。
国务院总理温家宝多次提到“工业反哺农业，城市带动农村”。2007年政府工作报告说，做好今年的“三农”工作，要以加快发展现代农业为重点，扎实推进社会主义新农村建设。
“改革攻坚”
“攻坚”这一词汇在1990年就已经出现。十多年后，中国的改革仍在“攻坚”。
1990年的政府工作报告说：“今年进入了治理整顿和深化改革的攻坚阶段。”
2006年的政府工作报告说：“当前改革正处于攻坚阶段，必须以更大的决心加快推进各项改革。”
中国的改革被认为是 “渐进式”的，这一战略的基本逻辑就是“先易后难”。改革越改越难是必然规律，但是这并不能够否定改革的必要性。
作为今年工作的五个基本原则之一，2007年的政府工作报告说：“以改革开放为动力推进各项工作。坚持社会主义市场经济改革方向，适应经济社会发展要求，推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革，加快构筑落实科学发展观和建设和谐社会的体制保障。全面提高对外开放水平。”
“党政分开”和政府改革
“党政分开”是邓小平所说的政治体制改革“第一位”的“关键”问题。
“党政分开”在政府工作报告中被提及是在1988年。
时任国务院总理的李鹏在1988年政府工作报告中指出，“改革政府工作机构是政治体制改革的重要组成部分，是下届政府的中心工作之一”……“政府机构改革的长远目标，是根据党政分开、政企分开的精简、统一、效能的原则，逐步建立具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。”
但是，在“党政分开和机构改革迈出了重要的步伐”(1989年政府工作报告)之后，党政分开在短暂的进入政府工作报告之后，又从中消失。此后是：“按照政企职责分开的原则，积极推进政府机构改革”(1992年政府工作报告)。政府的机构改革的工作在此思路下继续推进。
1993年的政府工作报告提出，要围绕转变政府职能这个中心环节，用三年时间基本完成各级政府机构改革的任务。这次国务院的机构改革方案，重点是加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门。一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体。
这一轮政府机构改革之后，1997年的政府工作报告再次提出，总结以往机构改革的经验，根据精简、统一、效能的原则，研究和制定国务院机构进一步改革的方案。
这次改革重点是调整和撤销那些直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法监管部门。最终，除国务院办公厅外，国务院组成部门从40个减少到29个。
在2002年的政府工作报告中，把政府机构改革和职能转变，明确到了“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。
2003年，国务院根据党的十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》形成《国务院机构改革方案》，并在两会上讨论通过。这一年，“宏观调控体系建设、国有资产管理体制改革和银行业监管体系建设取得重要进展。统一内外贸管理体制，调整了食品安全和安全生产监管体制。”
转变政府职能依然是政府改革的核心，不过内容已经发生了变化：“政府应该管的事情一定要管好。在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上”(2005年政府工作报告)。
2007年，国务院总理温家宝在作政府工作报告时说，今年要集中力量抓好三项工作。一是完善宏观调控体制，坚持政企分开，深入推进行政审批制度改革。二是加强社会管理和公共服务，增强基本公共服务能力，着力解决人民群众反映强烈的问题。三是依法规范行政行为，深入开展廉政建设和反腐败斗争，完善教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。
“企业改革”
20年来，如果要给政府工作一条主线的话，那么大体上可以用以企业改革为中心的经济体制改革来概括。
20年前，当时的国务院总理赵六届人大五次会议上的政府工作报告中说：“增强企业活力是经济体制改革的中心环节。”而建立和健全责权利相结合的企业经营机制，则是当时的目标。
一年之后，时任国务院总理李鹏在七届人大一次会议上所做的政府工作报告中，第一次确立，以深化企业改革为中心进行综合配套改革，逐步确立新经济体制的主导地位。
以此思路，物价和流通体制的改革，财政金融和计划体制的改革，以及住房和社会保障制度的改革，则都可以被视为与企业改革相配套的改革。
期间，包括中国股市的设立，都是与此目的有关。
企业经营机制的简单改变，并没有能够扭转整体国有企业缺乏活力，建立现代企业制度的要求变得迫切。
1994年政府工作报告提出“探索建立现代企业制度”并开始试点。
随着改革的深入，“下岗职工”这个新概念开始浮出水面。1997年的政府工作报告提出，要广开就业门路，加强就业培训，引导下岗职工转变择业观念，鼓励自谋职业。
企业本身的改革以及配套改革的进展，并没有使得国有企业整体焕发生机。
1998年的政府报告首次提出了国企三年脱困的目标。规范破产、下岗分流、减员增效和实施再就业工程等等也成为这一轮改革的诸多主题词之一。这些大手笔还包括：结合国有商业银行集中处理不良资产的改革，成立四家金融资产管理公司，确定对符合条件的580户国有大中型企业实施债权转股权。
2001年的政府工作报告，第一次提出，在“有进有退、有所为有所不为”方针下，进行国有经济布局的战略性调整。
2003年3月5日，时任国务院总理的朱基在其任期的最后一个政府工作报告中宣布，国有企业三年改革与脱困目标基本实现。
这一过程中，尽管早在1994年的政府工作报告中，就强调要“严格禁止将国有资产低价折股，低价出售，甚至无偿分给个人”，但是，“国有资产流失”，一直是政府工作报告中的关键词汇。
国有企业改革取得的成绩，并没有否定“国有企业改革仍然是经济体制改革的中心环节”(2005年政府工作报告)。
在2007年的政府工作报告中，国有经济结构调整，大型国企股改、完善国资监管体制和建立国有资本经营预算制度仍在安排之中。
宏观调控
20年前，宏观调控被称为“宏观控制”(1988年政府工作报告)。通过“加强和改善宏观控制”，在经济领域，“过去一年里取得的最重要的成绩，就是把1984年末至1985年一度出现的经济过热现象初步调整过来”。
当然，在计划体制下，更多的是行政手段。
财政政策和货币政策第一次在政府工作中被提及是在1996年。那时实施的是“实行适度从紧的财政政策和货币政策”。
中国每一轮宏观调控的目标都直接指向了投资。因为，每次的经济过热几乎都是因投资而起。
根据20年来的政府工作报告，“投资结构”从来没有合理过。一个十分奇特的现象是：经济增长率越高，坏账越多——— 这直到近两年才有所缓解。这可能说明中国存在着大量的没有效率的投资。而其成因则可能在于政府介入经济生活太深。
“扩大内需”的方针，在宏观调控中占据重要的分量。
这一方针最早于1999年在政府工作报告中提出。1998年，为了应对亚洲金融危机的影响，中国在年初就采取了增加投资、扩大内需的对策，并实施积极的财政政策。
在这一轮的经济不景气中，宏观调控部门，第一次“取得了遏制通货紧缩趋势的初步经验”。(2000年政府工作报告)
“软着陆”也在这一轮宏观调控过程中被概括出来，(2001年政府工作报告)即在“治理通货膨胀时，注意保持经济持续增长”。
“扩大内需”，包括两个方面的内容，一方面是投资需求，另一方面是消费需求。在这个方针提出来的大部分时间里，扩大内需，实际上主要是通过扩大投资需求。
随着中国经济投资过度在很多部门表现出来，而投资在经济增长的比重太大，扩大消费需求由此被提出：“坚持扩大内需的战略方针，重点是扩大消费需求，增强消费对经济发展的拉动作用。”(2006年政府工作报告)
在2007年的政府工作报告中，温家宝总理明确提出要“调整投资与消费的关系。坚持扩大内需方针，重点扩大消费需求”。
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