曹林：以制度保障审查预算保障人大代表核心权利

　　“作为第十届代表，我已参加了5年的会议，从没听过任何代表审议《预算报告》的发言……”在近日广东代表团全体会上，粤籍全国人大代表邓明义很不客气地指出：每年大会安排审议《预算报告》都形同虚设，且财政预算无论是数据还是用途都不具体，“代表看了等于白看”。每年大会并没有安排专门的时间来审议预算报告。所谓的‘审议预算’，其实都是跟审议《政府工作报告》同时进行的。结果大家只审议《政府工作报告》，根本没人提及预算报告一个字！”

　　由于部门编制的财政预算或过于粗空，或预算专业性过强，或与政府工作报告捆绑审议，代表难以审查而糊里糊涂让其通过的问题不只存在于个别代表身上，而是一个较普遍问题。数百页的预算材料，专业性非常强，数据非常复杂，项目里又没有把人和事的经费分开，

　　要知道，审查政府预算的权利，对不符合公共原则的预算投否决票，是代议制民主下人民代表一种非常核心的权利。这几天媒体都在报道人大代表的各种言论，有批评教育收费过高的，有质询药品质量监督的，有提各种立法议案的，还有炮轰电信长途漫游费的———仿佛这些就是人大代表履职的全部。其实不然，批评权、质询权也罢，提议案权、建议权也罢，这些权利某种程度上都比不上审查政府预算的权利。这是代议权利中一种非常核心的权利，这种权利不得到实质体现，不成为强势的权利，就很难体现代议制的充分性。

　　为什么这么说呢？一方面，因为政府财政预算每一笔钱都来自纳税人，是公民为了公共事业而让渡出的一部分财产，纳税人最关心的就是这些钱的流向，在他们不能直接参政议政的情况下，只能期待自己的代表把好审查的关口，看好政府花钱，所以审查预算当然是人大代表的核心权利；另一方面，财政预算是政府运行的经济基础，政府部门履职的价值取向、政府下一年要做哪些事、政府将把钱用在哪些方面，都会体现在预算中，预算通过不了，政府就不能运行。权利的核心意义正体现于此。

　　政府预算的审查权应该处于核心地位。美国不少州常会陷入“政府关门”的境地，就是因为政府预算在审查时被议员否决了，政府没了钱就运转不下去只好关门，去年美国新泽西州就关过一次门。

　　人民代表如果有效掌握了审查政府预算权，使违背民意的预算被否决，就能更好地表达民意。公款大吃大喝、公费旅游、豪华公车等问题就能得到根治。官员所以能大吃大喝，在于财政预算为他们的吃喝玩乐提供了经济基础，一旦人大代表对政府预算的审查权落到实处，每一分钱的流向就有了制度约束。

　　相比往年，今年的财政预算相对可监督一些，人大代表渐渐能看懂预算报告了。可预算报告还需要更清晰些，有利于代表们更好地读懂。而更为重要的是，“能看懂”只是审查权很初始的方面，审查权要落到实处，最重要的是还要“可否决”，认为非公共性、不清楚、不合适的预算都可以否决，并对往年的预算执行情况进行质询和问责，这才成其为实质性的审查权。

　　曹林