物权立法考验国资监管能力

　　中国物权法的起草工作举世瞩目。这不仅由于物权法本身的意义重大，也由于曾经引起过轰动一时的争议。毋庸讳言，争议的焦点之一就是国有资产的保护问题。七次审议渐有共识物权是人对物的权利，反映着人与人之间通过物的占有、使用、收益和处分所体现的社会关系。“物”主要指动产和不动产。物权法主要回答三个问题：一是物的归属，二是物所体现的权利义务关系，三是物权的法律保护。物权法的主要作用在于：一方面，定纷止争，即通过划分各种权利的界限，明确公权与私权，减少纷争，而且一旦发生权利纷争，便于人民法院依法裁判、消弭纷争；另一方面，促进物尽其用，最大限度地发挥物的效用，为权利人充分利用财产提供良好的法制环境，鼓励权利人创造财富。

　　物权法的起草工作已达13年之久，其间数易其稿。自2002年至今，物权法草案经历了全国人大的七次审议，这在全国人大立法史上，是迄今为止审议次数最多的法律草案。关于物权法草案的最早的争议主要存在于民法学者之间，基本围绕着物权法的结构、体系、主要制度展开。随着物权法草案逐渐进入全国人大审议阶段，尤其十届全国人大常委会第十六次会议决定把经过三审的物权法草案内容向全社会公布并广泛征求意见以后，物权法成为社会最为关注的话题之一。从立法机关到有关部门，从专家学者到普通公众，都通过各种方式发表自己的意见，积极参与这部法律的起草和制定。

　　围绕物权法的制定，理论界争议广泛。有观点认为，物权法体现了广大人民群众的根本利益，反映了改革开放的基本成果。也有观点认为该法存在重大制度缺陷，甚至有违宪的嫌疑。最具典型意义的是部分法学专家提出的以下意见：一是物权法草案没有表述与宪法的关系；二是草案中没有公有物与私有物的分类，建议明确社会主义公共财产不能以“政府机构”、“国有企业、事业单位”等名义未经所有权人专门授权而做任何处置；三是草案在内容表述及用词上过于专业，影响该法的实施。

　　对此，一方面，在理论界特别是法学界内部展开了深入的讨论，取得了越来越多的共识。另一方面，立法机关在征求社会各界意见的基础上，多次审议和修改草案，并且重点研究强调了四个方面的问题：一是准确体现我国的社会主义基本经济制度；二是遵循市场经济的一般原则，依法对国家、集体和私人的合法财产给予平等的保护；三是加大对国有资产保护的力度；四是准确反映党在现阶段的农村政策，维护农民的根本利益。针对物权法与宪法的关系问题，提请十届全国人大五次会议审议的物权法草案（以下简称《物权法（草案）》）在第1条就开宗明义，确定了物权法的立法目的是“为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权”并且特别强调了“根据宪法，制定本法”。而且在第五章专门明确界定了国家所有权、集体所有权和私人所有权。

　　鉴于物权法草案日趋成熟，2006年12月底，全国人大常委会通过决定，将《物权法（草案）》提请2007年3月举行的十届全国人大五次会议审议。

　　基本原则：平等保护

　　作为确认财产、利用财产、保护财产，调整财产关系的民事基本法，物权法涉及国家的基本经济制度和国计民生的各个方面。值得注意的是，《物权法（草案）》确立了平等保护各类所有权的基本原则，做出了“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定。

　　平等保护各类所有权符合我国宪法的基本原则。我国宪法第15条规定：“国家实行社会主义市场经济。”在我国市场经济条件下，国有经济与非公有制在国民经济中的地位和作用不尽相同。按照宪法第7条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”第11条规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”

　　鉴于各种所有制经济在国民经济中的不同地位和作用，国家对不同所有制经济在自然资源配置、市场准入等方面的调控政策也有所区别。对关系国家经济安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国家绝对控制。对基础性和自主产业领域的重要骨干企业，国家保持较强的控制。这是国家保障国有经济巩固和发展的必然要求。然而，在国民经济中的地位不同，并不等于在法律地位上的不同。

　　国有企业作为市场主体，与其他非国有经济主体的市场主体身份并无二致，国有企业在市场交易过程中所进行的市场行为，与其他市场主体的行为一样受到《物权法》《公司法》《合同法》等市场主体法和市场行为法的调整。否定国有经济在国民经济中的地位和作用，就不能坚持社会主义性质；否定各种市场主体的平等法律地位，就否定了市场经济制度。

　　因此，《物权法（草案）》强调保障所有市场主体的平等法律地位与发展权利，规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。国家实行社会主义市场经济。”

　　平等保护各类所有权是发展社会主义市场经济的本质要求。市场是天生的平等派，以承认交易双方的平等地位作为交换的前提，实行在价值规律基础上的等价交换。市场经济制度是通过市场机制配置资源的制度，通过价格波动所反映的供求关系变化，实现资源配置的优化。市场经济要求各种所有制经济形成的市场主体必须具有平等的法律地位，享有相等的权利，履行相同的义务，否则无法进行等价交换。市场经济的基础是平等，平等包括市场主体法律地位的平等、适用法律的平等、法律保护的平等。平等要求作为市场主体的各类企业，不管在所有制上是公是私，不管在规模上是大是小，都在同一起跑线上平等竞争，适用同样的法律规则，承担同样的法律责任。没有平等就没有公平和公正，没有平等就没有良好的交易秩序，没有平等就没有社会主义市场经济的健康发展。

　　平等保护各类所有权原则体现了物权法的中国特色。中国物权法与众不同，市场经济发达国家的物权法一般都以保护私有财产权作为目的，因而只规定抽象的财产所有权，不规定所有权的类型化，更不规定平等保护公私财产所有权的相关制度。我国物权法为了维护和巩固社会主义基本经济制度，体现公有制与其他所有制经济共同发展的客观需求，确定了平等保护各类所有权的原则。平等保护原则不仅体现了社会主义初级阶段的时代特色，而且体现了物权法的中国特色。

　　对国资保护的新挑战

　　物权法的制定对国有企业改革具有积极的正面影响，有利于保护国有资产，防止国有资产流失。但同时，也对国有企业保护国有资产提出了新的挑战。

　　首先，平等保护原则对国有企业的挑战。国有企业在国民经济中居于重要的地位，发挥着重要的作用，在资源配置或市场准入制度等方面有着一些与非国有经济不同的要求，国有企业在国家安全等方面的社会责任不可替代。但在市场经济条件下，国有企业与非公有制经济处于同样的法律地位，在市场交易等行为中不存在任何法律上的优先权。尽管国有企业财产由于所有人的虚位，相对来说更容易受到侵害，但在发生物权争议时，国有企业也只能以平等的市场主体身份通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径参与纠纷解决。国有资产并没有因为公有性质而受到“神圣不可侵犯”的特殊保护，由此，在平等保护原则下如何加强对国有资产的保护，为国资管理部门和国有企业提出了一个全新的课题。

　　其次，国有资产管理者职责的强化。《物权法（草案）》规定，国家出资设立的企业由国务院和地方人民政府依法分别履行各自的出资人职责，享有出资者权益。对于包括国有独资公司、国家控股公司在内的国有企业与国家的关系，属于投资者(股东)与企业之间的关系，应当由现行公司法调整。关于国有企业管理者的权利，主要由《企业法》和《公司法》规定。但国有企业对企业动产、不动产的关系，适用物权法关于所有权的一般规则，即国有企业对其财产，依照法律以及章程的规定，享有占有、使用、收益和处分的权利。对于履行国有资产管理、监督职责的机构及其工作人员，有责任依法加强对国有资产的管理和监督，促进国有资产保值增值，防止国有资产损失。对于滥用职权、玩忽职守造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。对于违反国有资产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，擅自担保或者以其他方式造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。这里的法律责任包括承担民事责任和行政责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　最后，物权法草案对国家出资设立国有企业作了规定。《物权法（草案）》规定，国家依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。与其他集体、私人设立企业一样，国家也应当将其所有的不动产和动产投入企业，由出资人按照约定或者出资比例享有资产受益、重大决策以及选择管理者等权利。企业法人对其不动产和动产依照法律或者章程享有占有、使用、收益和处分的权利。从市场主体的角度，国有企业作为企业法人，应当具有自己独立的财产，独立承担民事责任，依照法律和章程对其财产享有物权，不得损害国家作为出资人的利益。国有企业的独立法人地位更加凸现，企业与出资人之间的关系更加清晰。

　　总之，防止国有资产流失是许多法律部门的共同任务。但相对而言，物权法的作用更为直接。物权法对国有资产的保护主要采取两种方式：一是通过合理的物权制度设计，强化物的合理利用，从制度层面保障物的效用得到充分发挥，实现国有财产的保值和增值。二是通过物权保护方式的制度设计，堵塞了国有资产流失的漏洞。

　　作者：王雨本

　　来源：《国企》杂志

　　本文章仅代表作者个人观点。

　　链 接

　　《物权法（草案）》关于保护国有资产的规定

　　《物权法（草案）》十分注重对国有资产的保护，体现了宪法的精神。我国宪法第12条规定，“社会主义公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产”。针对在现实生活中国有资产屡屡受到侵占的实际情况，为防止国有资产流失，《物权法（草案）》着重从三个方面加强了对国有资产的保护。

　　第一，界定了国有资产的范围。《物权法（草案）》第45条至51条规定，矿藏、河流、海域，城市的土地，以及法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有；法律规定属于集体所有以外的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有；野生动物资源，无线电频谱资源，属于国家所有；法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有；依照法律规定属于国家所有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，属于国家所有。强调了对于法律、行政法规规定属于国家所有的财产，只能属于国家所有即全民所有，任何单位和个人不能取得所有权。

　　第二，明确了国有物权的行使。《物权法（草案）》44条第二款规定，国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。这一规定既肯定了依照土地管理法、矿产资源法、水法、草原法等现行法律关于由国务院代表国家行使国有资源所有权的规定，也适应了党的十六大关于“国家制定法律法规，建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”的要求。对于非经营性国有财产，《物权法（草案）》第52条、53条规定，国家机关和国家举办的事业单位，对其支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院有关规定收益、处分的权利。可见，国家机关和国家举办的事业单位应当依照民法通则、事业单位登记管理暂行条例等法律法规的规定，对其直接支配的财产行使物权，不得擅自处置国有资产。

　　第三，强调了对国有资产的保护。《物权法（草案）》第39条、40条规定，用益物权人、担保物权人行使权利不得损害所有权人的权利。依照法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。第55条规定，国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留和破坏。

　　对于经营性国有资产，《物权法（草案）》第54条规定，国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。第56条规定，履行国有资产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有资产的管理和监督，促进国有资产保值增值，防止国有资产损失，滥用职权、玩忽职守造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。违反国有资产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，擅自担保或者以其他方式造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。

　　《物权法（草案）》全面规定对国有资产保护，严格执行这些规定，可以使宪法关于国有资产保护的规定落到实处。