公共预算怎么花 百姓说了算

　　本报记者 王延春 哈尔滨、北京报道

　　3月5日上午，温家宝总理在全国人大会议上，谈到促进经济又好又快发展的时候，谈到了加强和改善宏观调控。谈到加强和改善宏观调控的时候，顺理成章地谈到稳健的财政政策，谈到稳健的财政政策的实行，顺势而为地谈到财政赤字的适当减少，政府预算支出的结构优化，政府投资的重点凸显，中央财政超收收入的合理安排。谈到这些问题的时候，人们自然会问：

　　怎样才能适当减少财政赤字？

　　怎样才能优化政府财政预算支出？

　　怎样才能突出政府投资的重锤，敲响“三个高于”的鼓曲？

　　怎样才能合理安排中央财政超支收入？

　　在答案尚不清晰的当下，本报记者将目光投注到黑龙江预算改革的基层试验，试图管中窥豹地洞见公共财政管理体制改革的未来之道。

　　局长说了不算，老百姓说了算

　　修花园还是建车棚，财政局长说了不算，老百姓说了算。

　　哈尔滨，道里区安静街道办事处的一间会议室里，平日里不相往来的街坊邻居拥坐一起，就小区改造激烈讨论。

　　“花池边不宜建矮树墙，土下面都是石灰，小树活不了，不如贴上

　　“大院路面不平，要修整”。

　　“花园路径可以铺上鹅卵石，大家可以按摩健身”。

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　　经过一番讨论，最后以群众投票方式决定了1号院改造项目。这是巴西“参与式预算”在中国试验的一幕。就是用这种方式，道里区安排了200多万财政资金的去向。

　　据悉，“参与式预算”试验，目前在全国仅有三家：江苏无锡、哈尔滨道里区和阿城区。而这种基层创新的民主决策试验已引起人大财经委、财政部等部门的关注。其被视为中国公共预算改革的基层“火种”。

　　所谓“参与式预算”，是将涉及老百姓切身利益的公共项目建设资金，通过社会公众参与决策的过程，对财政资金使用进行全程监督。也就是说，钱用到哪里？怎么用？老百姓说了算。

　　1989年，参与式预算以制度化的形式首先在巴西的阿雷格里港确定下来，这个城市立刻得到国际注意，成为地方治理中推广大众民主的“先锋”城市。

　　而巴西与中国国情相似，又都面临公共设施建设高峰期，巴西的经验引起了正在寻找公共预算改革突破的中国关注。

　　受美国福特基金会邀请，中国发展研究基金会秘书长卢迈去巴西参加了“参与式预算的国际研讨会”，这种模式激发了他的灵感，2006年10月，发展基金会立刻组织部分地方财政官员到巴西PortoAlegre(榆港)等地“取经”。哈尔滨道里财政局局长王志良就是其中一员，他说，早餐时间开“早餐会”，晚上回到宾馆又继续交流，大家都很兴奋，一边参观一边琢磨自己的方案。

　　考察归来，王的想法得到领导支持，申请成为全国的试点地之一。很快设计出预算编制、审议、执行到评估的试点模式。试验从街道办开始，因为每年街道都有与老百姓生活息息相关的建设项目预算。

　　对于这场“自我革命”，街道办主任刘文清对记者说出了他的小算盘：我们既能找到提高公共投资效率的最佳途径，又能成为全国公共预算改革的试验田，一箭双雕，何乐而不为。街道工作委员会书记丁广滨表示，“这种能拉近党群关系的改革，我支持！”

　　于是，制定预算规划，征求群众意见，列出优先项目名单，进行投票表决……从预算编制、预算审查、预算执行到审计评估四个环节，逐一制定新办法。比如，庭院改造的理由是什么？改造的标准怎样？改造的预算是多少，计划什么时间完工，甚至估算到用多少吨水泥，多少块砖。

　　“首先预算报告要让民众看得懂，说得清。”王志良说,即使是没有学过经济学的人也能看出个眉目，既然预算的钱来源于公众，那么政府如何花钱应该让公众知道。特别是那些涉及到公众利益的预算开支内容。

　　实际上，坊间流行评价中国各级预算报告的一句话：“外行看不懂，内行说不清。”财政预算一直都蒙着厚厚的面纱。

　　一个有趣的细节是，试验区成立的代表大会，居民群众代表占居民人口总数的5%，即使是外来人口和外国居民也能参与其中。

　　安静街道进行投票的那天，小区像过节一样。刘文清说，我在街道工作十多年，当人大代表也四个年头了，头回看到这么多居民一起决策自己的事儿，很新鲜。“以前我们几个领导拍板就干了，钱花了，力出了，大伙儿还不高兴。

　　街道办管预算的徐晓墨主任说，“过去群众不了解，背后鼓捣说，这家伙不知道在工程上捞了多大好处，现在一切透明，群众心里一本账，少了许多闲言碎语。”

　　记者发现，财政预算最被忽视的绩效评估，也进入试验环节，财政局听取群众、专家的验收意见后，才向施工单位拨付最后保留的10%工程款。

　　“两会”前夕，记者来到安康小区，废弃的大烟囱不见了，破旧的锅炉房拆了，凌乱的车棚建成了小花园，丁香树林，鹅卵石的小径，漫天飞雪下，庭院显得格外安详静谧。废弃的锅炉房已经变成了健身康体中心和为小区居民服务的综合大厅。

　　道里太安镇的太平村也是试点之一。在这里，记者看到由村民投票建成的文化广场上休闲、体育设施比城市小区还健全。“现在下大雪，村民都‘猫冬’，天暖时，广场上跳秧歌的，健身的，下棋的，可热闹哩。”

　　安静街道和太平村都尝到了参与式预算的甜头，今年计划在更多的公共项目上推广“试验”。

　　基层突围

　　其实，公共预算改革的进程一直在推进中。

　　政府采购，国库集中收支，部门预算，这几年一直在 “静悄悄的革命”。尤其今年实施的收支分类改革，被财政专家看作是公共预算改革框架初定的标志。

　　然而，这些改革只能是技术性革命，涉及公共预算公开、透明与民主决策的深层制度并没有被触动。

　　财政部财政科学研究所所长贾康说，公共预算改革，财政部能改的都基本改完了，剩下的要“啃硬骨头”，因为再改就要触动部门的既得利益。

　　显然，“改革碰到了硬处，”公共预算改革开始停滞不前，12年前制定的《预算法》，也因利益部门争执不下，进入“停摆”状态。

　　但无论预算工委、人大财经委，还是财政部，都意识到公共预算改革拖不起，随着中国公共支出数额越来越大，公共预算改革已成为广为关注的焦点。

　　从浙江温岭的 “民主恳谈会”到河北的部门预算改革，各地创新探索的改革模式，被学者看作是寻找改革的突破口。

　　浙江温岭的泽国镇和新河镇改革是基层发起的“自下而上”的探索，而江苏无锡和哈尔滨的探索则是由政府主导的“自上而下”的改革探索。

　　发展基金会秘书长卢迈告诉记者，希望通过试点，为中国公共预算改革提供可行的经验。

　　于是，发展基金会通过专家调研、基层试验、项目培训、专家研讨等环节进行了一系列摸索，今年将启动项目二期，大约用三年时间，扩大试点范围，深化试验项目。

　　社会科学院财贸所副所长高培勇评价说，各级地方财政对自身“蛋糕”的“具体吃法”倾注更多的“热情”，由此掀起了新一轮地方预算管理改革的浪潮。中国当前的预算改革，呈现出中央政府主导和地方政府自主创新并存的特点。

　　据悉，目前财政部对各地的试验非常关注，鼓励各地大胆试验，但不表态，不评判。“财政部的态度，是更多地跟踪观察。”财政部体系的专家在跟踪调研中，参与研讨，并给予咨询建议，财政部的官员、财政部财政科学研究所所长贾康等专家就是其专家评审委员会成员。

　　“参与式预算试验的情况向财政部副部长楼继伟做了汇报。他对进展非常关注。”发展基金会的黄海丽介绍说。

　　就像1978年，安徽省凤阳县小岗生产队的一间破草屋里，18个面色饥黄的农民，在一盏昏暗的煤油灯下，神情紧张地搞分田到户大包干一样，也许哈尔滨、无锡的街道乡村将成为中国公共预算改革的“星星之火”。

　　更多改变中国命运的事件，都是在偏僻的基层、都是没有预谋的由一些很平凡的小人物所意外引爆的。

　　改革下一步

　　记者从财政部了解，目前公共财政预算改革的基本框架初定，除了预算资金分配中的基本制度不断完善外，健全人大的预算监督和审查权也是一个方向。这一轮改革除了预算监督管理改革推进外，就是从人大监督的角度进行改革。

　　目前“参与式试验”也面临一些尴尬。

　　三个试验地都采取了将民众讨论后的预算规划再上报区人代会审议的程序，如果人代会不同意这个规划，还要继续让民众讨论修改，直到人代会同意为止。

　　在专家看来，预算改革试点，这种源于基层的实践创新，没有法律地位，是预算体制之外的安排，这种安排能否持续下去？它与基层人大制度如何协调？

　　值得关注的是，试点资金也有限，参与试点的哈尔滨阿城财政局副局长石海告诉记者，事关自己切身利益的公共项目，百姓才有兴趣参与，一个城市修桥梁、建高速路，这种受众面更广的项目，还是要依靠人大代表和专门的部门来审议。

　　也就是说，这种由政府主导的改革并不能真正改变人大 “橡皮图章”地位，进行人大改革，提高人大代表审查监督预算的水平是当务之急。

　　最近几年，改革的一个新动向是，人大预算审查力度越来越加大。记者获悉，财政部等机构正在酝酿明确和细化人大预算权力等方面的改革，建立“阳光财政”。

　　“比如，人大提前介入政府的预算过程中，”预算专家中山大学的马骏教授认为，预算改革下一步应该把一些积极惯例制度化，把那些消极的非正式制度替代掉，确定正式制度的权威，这就是法制化的过程。

　　浙江温岭的新河镇试验成立镇人大财经小组，负责对预算执行过程实行监督，就是初步的探路。

　　而发展基金会则着手对地方人大代表的培训，去年他们编制了《预算手册》，用浅易的语言、有趣的插图等形式，向代表介绍财政预算的程序与制度，并解释一些名词和专业用语，免费赠送给人大代表。另外，为了避免读书的枯燥，基金会还将制作12集电视片，用更直观的方式培训代表。

　　社会科学院财贸所副所长高培勇建议设立专家咨询委员会，辅助各级人大审查预算调整预算决算。

　　他认为，“两会”期间审议预算仅仅一天，许多代表也不是学经济的，在很短时间很难看明白，所以应该有专家事先审核。

　　实际上，今年地方“两会”已经有了人大改革的动向：媒体直播上海市普陀区代表团小组审议预算草案报告和预算草案的全过程，这是首次通过直播的方式，将人代会小组审议完全展现在市民的眼前。

　　上海市人大还推出了另一项革新举措：将预算执行情况及新年度预算(草案)首次不再收回，并且预算草案上的“秘密”二字也被取消了。它意味着目前预算不仅对公众保密，对人大代表也不公开的现状将改变，财政预算向更加透明和公开的方向又迈出了一小步。

　　全国人大财经委员会委员陆百甫告诉本报说，推进公共财政管理体制是全国人大重要工作任务，强化对全国人大代表审议水平的培训也是一个重要环节。

　　马骏建议，未来要建立一个核心预算机构，将预算编制和执行彻底分开，设立新的机构专门编制预算，财政部门则专司预算执行和收入征收。

　　看来，一场“预算风暴”已经山雨欲来。

　　专题导读

　　坐在人民大会堂的记者席上，看总理代表中央政府做工作报告，听总理说 “促进经济又好又快发展”，我们的记者，一位习惯于形象思维的同事说，他的脑子里浮起的是一艘船。船上飘起两面旗，一面写着“好”，一面写着“快”。

　　通观全局的总理，花费半个小时左右的时间，张弛有度地报告了2007年需着重抓好的经济发展的5个方面。我们的记者说，他当时想到的是5个水手怀中的5支桨，他想像着每个桨上都缠着一条写着名字的红丝带：

　　它们像指南针，定准了2007年的中国经济走向，但是，言简意赅，要言不烦，这些工作报告文体本身的优点，又不经意地垫高了普通读者理解它们的门槛，拉长了一般公众走进它们的心路。所以，我们的记者，希望借助新闻报道文体本身的优点，用人物、故事、照片、表情、生活等等新闻的要素，感性地解读理性的工作报告，与我们的读者一起，思考中国经济之舟的航向、旗帜、水手和桨。

　　来源：经济观察报网