经验交流：建立审计、处理、执行“三分离”机制的实践...

　　审计工作中如何解决审计处理执行难和一些被审计单位屡审屡犯的问题，又如何健全审计机关内部的制约机制、保证廉洁从审？江苏省盐城市审计局对此进行了两年有益的探索，初步建立了审计、处理和执行“三分离”机制，并取得了明显成效。

　　一个重要的议题

　　多年来，盐城市审计局每年都要完成60至80个审计项目，查出违纪违规、需要整改的资金有数亿元；其中应上缴财政也有几千万甚至上亿元，移送纪检、监察、检察等机关处理追究责任的案件线索都会有数件。以往，审计与执行都由各有关审计组一手承担，审计组审计结束以后在审计报告提出初步处理意见的时候，一般总会考虑被执行的难易问题，再加上审计组基本上都是临时组合的班子，一个审计项目结束后又要开展新的审计项目，也难以顾及审计的执行特别是被审计单位的整改问题，往往把该入审计账户的处理处罚资金催缴到位，其他就不多追究了。由此往往出现审计决定的许多意见落实不下去的情况，而被审计单位不执行审计决定也没有多大关系。2005年初，在贯彻全国审计工作会议精神、研究落实李金华审计长提出要解决屡审屡犯问题要求的过程中，盐城市审计局党组“一班人”针对落实审计决定存在的问题进行了认真分析，感到审计决定执行难和一些被审计单位屡审屡犯，既有审计社会和法制环境方面的因素，也有审计机关自身执行机制不健全而抓不到底的因素。要真正破解审计决定执行难和屡审屡犯的难题，必须从机制、人员等方面入手。为此，他们坚持用科学发展观武装审计干部头脑，统一思想认识，并发动大家建言献策。在此基础上，他们借鉴人民法院设立专门执行机构的做法，提出了在审计机关设立督查执行机构的想法，得到了全局上下的普遍赞同，也得到了省审计厅和市政府主要负责同志的支持。市机构编制委员会研究后，于5月16日发文同意市审计局建立审计督查执行处(科级)。局党组在人员编制偏紧的情况下抽调3位同志，经过一段时间的筹备，盐城市审计局审计督查执行处从2005年7月起正式开始运转工作。

　　一套严密的举措

　　设立相对独立的专司审计督查执行职能的行政处室，无现成模式和规章可循。为此，盐城市审计局领导班子组织大家边讨论边实施，边实践边摸索，逐步完善提高。经过一段时间的调研论证，该局出台了《盐城市审计局审计督查执行工作暂行办法(试行)》，作为审计督查执行工作的指南和规范。其主要做法是“五个明确”：

　　一是明确审计督查执行处的工作职责。在认真探索、充分听取多方意见的基础上，经局务会和局长办公会多次讨论，决定赋予局审计督查执行处如下七个方面的工作职责：(一)负责审计决定事项的执行；(二)负责督查审计报告中要求被审计单位自行纠正事项的执行；(三)负责督查党委、人大、政府领导对审计决定、审计报告批示的落实；(四)负责督查审计移送处理书移送事项的处理情况；(五)负责了解审计建议事项的采纳情况；(六)负责开展审计决定执行调查研究和检查指导下级审计机关审计决定执行工作；(七)其他与审计事项有关需要督查和执行的事项。

　　二是明确审计督查执行工作程序。为了规范审计督查与执行的工作行为，他们从一开始就制定了工作程序并严格执行。具体有：(一)审计督查执行处参加审计业务会办会议，了解审计业务会办会议决定事项；(二)业务处室应当将审计决定、审计报告和审计移送处理书等审计文书以及文书送达回证复印件及时移交审计督查执行处；(三)审计执行情况督查：审计督查执行处应当对每个审计项目的审计文书执行情况进行督查。审计督查执行处应当自审计决定和审计报告生效之日起3个月内跟踪检查审计结论执行情况，了解审计建议采纳情况，填写《审计决定执行及自行纠正情况检查记录》，并将被审计单位执行审计决定的回执及有关资料复印两份，一份送业务处室归入审计档案，一份留审计督查执行处备查。实施审计督查执行时，督查人员应当出示行政执法证件和《审计督查执行通知书》。(四)审计督查人员实施审计督查执行时，应当按照以下规定办理：(1)编制审计督查执行工作记录，对被审计单位执行审计决定和其他审计文书的情况，逐条逐项作出详细准确的记录，并注明资料来源；(2)搜集、取得能够证明审计决定和其他审计文书执行事项的有关资料；不能或者不宜取得资料的，可以采取复制、拍照等方法取得证明材料；(3)督查执行人员向有关单位取得的督查执行证明材料，应当要求提供者签名或者盖章，不能取得提供者签字或者盖章的，督查执行人员应当注明原因；(4)审计督查执行处可以向业务处室调阅与督查执行项目相关的审计资料，业务处室应当及时提供；(5)审计督查执行处应当建立审计督查执行档案。(五)审计督查执行处对审计移送处理事项的督查，主要是依据局制发的审计移送处理书，定期向移送处理的纪检监察机关、税务机关、司法机关及有关主管部门查询移送处理事项的处理情况，及时了解移送处理书的办理结果。

　　三是明确审计督查执行处的权限。(一)被审计单位未按规定期限和要求执行审计决定的，审计督查执行处依据《中华人民共和国审计法》及其实施条例和《国家审计基本准则》的规定，责令其执行。(二)被审计单位执行审计决定确有困难的，审计督查执行处应当依法受理被审计单位请求暂缓执行审计的申请，报局主要负责人批准后回复被审计单位。(三)被审计单位逾期不执行审计决定，又未能提出恰当理由的，审计督查执行处向被审计单位送达限期执行审计决定通知书，仍不执行的，由局向政府报告要求其执行，或提请有关部门在法定职权范围内依法做出处理。必要时申请人民法院强制执行。(四)被审计单位落实审计结论情况，审计督查执行处视情况并经局主要负责人批准，可以进行内部通报，也可以向社会公布。(五)审计督查执行处在督查执行过程中，发现审计人员违反审计程序、隐瞒审计查出的重大问题，以及滥用职权、以权谋利等重大违纪问题，应当向审计机关报告。

　　四是明确审计督查执行工作的考核内容。审计督查执行处专司审计结论的全面及时执行，为此，盐城市审计局规定，审计结论在规定期限内执行完毕，视为完成职责；超过规定期限但在年内执行完毕，视为基本完成职责；超过规定期限，当年内未能执行的，除经局领导同意外，视为未完成职责。

　　五是明确相关业务处室的执行职责。该局领导班子清醒地意识到，全面、及时落实审计结论是一项系统工程，光靠审计督查执行处单枪匹马，没有审计业务处室和审计组的支持配合也不行。因此，该局要求审计业务处室应当积极协助审计督查执行处执行审计结论，包括提供与审计结论有关的文书、资料，如审计决定、审计报告、审计移送处理书、审计证据和审计底稿等。必要时审计业务处室派员共同督查执行。审计决定在规定期限内执行完毕，审计业务处室在年终考核时视为工作任务完成。因审计质量或审计组其他原因，在规定期限内审计决定未能完全执行到位，超出规定期限执行的，或最终未能执行的，审计业务处室应扣减工作完成情况得分，亦取消该审计项目评优资格。

　　一举多得的效果

　　经过全局干部职工近两年的共同努力，盐城市审计局审计、处理、执行“三分离”机制初步建立起来，并收到了满意的效果。

　　一是审计环境逐步改善，审计决定的落实率有了较大幅度上升。实行“三分离”机制前，该局全年审计决定的落实率除了收到审计专户的为百分之百外，其他诸如上缴财政资金、自行整改的问题等约在70%左右。由于建立“三分离”机制，审计督查执行处的同志集中精力抓审计决定的落实。他们做的第一件事就是牵头组织对本局前两年实施的审计项目审计决定落实情况进行了拉网式检查，既肯定了成绩，也将检查中发现的部分单位不按规定的期限执行审计决定特别是审计报告要求被审计单位自行纠正的问题纠正不到位等情况，以及审计移送处理书处理情况进行了汇总，由局主要负责同志向市政府常务会议进行专题汇报。市长高度重视审计局汇报反映的情况和问题，提出了落实审计决定的具体要求。随后市政府还专门下发了关于加强审计决定落实工作的意见，强调各级政府要充分发挥审计局的监督作用，抓好审计决定的落实；加强培训与宣传，提高全社会特别是各级领导干部接受审计监督的自觉性；被审计单位要从严执行审计机关依法作出的审计决定；监察、财政等有关部门要积极配合，共同促进审计决定及时全面落实等等，从而使审计环境得到了一定程度的改善。加之审计督查执行处同志不间断地上门深入细致地做工作，审计决定落实率连续两年达到了90%以上。2006年，市局审计处理处罚上缴财政资金较上年增加了两倍，被审计单位自行纠正的情况也为历年之最。有两个被审计单位以经济困难为由拖了大半年时间未落实审计决定，负责督查执行的同志与有关业务处室同志十多次登门，向法定代表人当面宣讲《审计法》，晓之以理，动之以情，最终将处理处罚的400多万元资金如数上缴财政，并整改到位。

　　二是审计组建设进一步加强，审计项目质量有了新的提高。审计组建设是盐城市审计局近几年着力抓的重点工程，得到了上级领导的充分肯定。实行“三分离”机制后，审计组可以集中精力开展审计工作，查清重大问题。2006年，全局在没有增加人员的情况下，共完成审计单位74个、审计调查单位47个，查出违规资金6.22亿元，审计处理处罚1亿多元，移送案件线索4个，涉案人员3人。审计还提出建议143条，被各级领导机关和有关部门采纳128条。有3个处室查处及收缴的违法违规资金大幅度地增长。在省审计厅统一组织的9个项目年度评比中，该局有8个项目获奖，其中9个一等奖即拿了3个，获奖总数和一等奖数均列全省各省辖市之首。

　　三是审计组不再负责处理与执行，廉洁从审有了可靠保证。实行了“三分离”机制以后，审计、处理、执行三者之间各司其职，相互制约，审计一线人员不再包揽审计处理与执行事宜，使过去那种审计权力集中于审计组一身的情况得到切实改变，加之实行了到被审计单位审计费用全部由审计组自理的办法，审计组审计结束后提出的有关审计报告等先经局法制处初审，拟出的处理建议需局业务会议会办决定（该局对有自由裁量权空间的处理额度也实施了统一公开的规定），任何个人无权处理，因此，审计组或审计人员接受被审计单位可能影响公正执行公务的请客送礼行为基本上得到了控制，有关涉及该局审计人员以审谋私的反映（包括人民来信）也基本没有。该局在市级机关万人评议中满意度名列前茅，纪检监察工作2006年还受到江苏省委、省政府的表彰。

　　四是审计机关内部健全了制约机制，依法审计迈开了新步伐。长期以来，审计权力集中于审计组或审计人员手上，尽管有法制机构的审理介入，但最后处理的执行仍回到审计人员那里。实行“三分离”机制后，把审计权力分割为三大块，其相对独立又相互制约，保证了审计监督权力不被滥用而丧失其法律威严。这种机制上的创新，既是审计执法的现实需要，也是今后依法审计的必然趋势。作为先行者的盐城市审计局为此做出了可贵的探索。实践也证明了各级审计机关完全是有可能这么做的。该局法制工作2006年得到省法制宣传教育领导小组等五部门的联合表彰，依法行政工作受到市委、市政府的表彰。

　　五是审计决定执行严格，屡审屡犯的状况开始转变。许多被审计单位之所以会屡审屡犯，其中一个重要的原因是，过去审计人员跟踪不紧，审计处理不够严格，执法随意，追究个人责任的情况更是少见，因此一直以来，一些被审计单位不惧怕审计处理。有了专职督查执行机构及人员后，只要被审计单位执行审计决定不到位，就会有人经常跟踪督查，审计移送处理的事项也有人掌握进展情况，审计以后不了了之的概率少了。如盐城市审计局督查执行人员针对前两年有11份审计移送处理书未得到相关部门的反馈情况，形成了《建议重视审计移送案件线索处理》的材料，于2006年8月以《审计要情》向市委、市政府作了汇报，经市领导过问，随后相关地区和部门很快分别向审计机关作出了说明，并追究了有关人员的责任。从2006年的审计情况看，一些违法违规问题的屡审屡犯情况初步得到遏制。有几个县（市）多年来存在

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