500亿减震：中央预算稳定方程式

　　本报记者 范利祥 孙雷

　　中央政府将在新财年设立中央预算稳定调节基金，并将其纳入预算管理，接受全国人大监督，从而为多年来备受质疑的财政超收问题寻找出路。

　　3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时表示，政府2007年打算从去年超收收入2573亿元中，安排500亿元设立“中央预算稳定调节基金”。

　　温家宝说，这对于保持中央预算的稳定性和财政政策的连续性，是完全必要的。

　　“设立这个基金，主要是用来平衡年度间预算，以防止出现财政收支大的起伏波动。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授对记者说。

　　财政部科研所的另一位专家则透露说，今后每年都会按照一定的比例，从当年的中央财政超收部分中拿出一笔不菲的资金，冲进“中央预算稳定调节基金”。目前财政部预算司正在紧锣密鼓地调研具体的比例数额。

　　“500亿能办不少事。”尽管目前尚没有说明这笔资金的具体用途，但有专家认为，设立中央预算稳定调节基金，对于稳定经济具有重大的意义。

　　2006：超收了4000亿

　　最近几年，财政超收已成每年的全国和地方“两会”的最为热议的话题之一。

　　以往在发生一些自然灾害、突发事件等情况时，财政收入可能会受到较大影响，财政部门在编制预算时，都会留有很大的余地。如此一来，如果当年并未发生灾害和意外，超收就会十分明显。

　　财政部部长金人庆在2006年12月底召开的全国财政工作会议上透露，预计2006年全年全国财政收入达到3.9万亿。而当年的中央和地方预算草案报告则显示，全国财政预算收入为3.5万亿元以上，这意味着，去年全国财政超收收入达到了4000亿元左右。

　　中国财政学会理事、南京审计学院教授蒋大鸣认为，财政超收与我国经济的稳定增长和去年采取的一系列财政预算管理体制改革措施，有着很大的干系。

　　一是目前非税收入改革正在从中央单位向地方逐步推进，将近1万亿的各级政府的非税收入(不包括土地出让金)，正在逐步进入预算。“一旦全部进入预算，按照现在预算编制模式，超收幅度会更大。”二是去年减收因素并不多。虽然从去年开始，

　　同时，财政超收与严格控制和压缩政府部门的支出也有很大关系。

　　尽管财政部每年都会在年初公布超收的具体流向，但质疑声仍然不断。比如，根据财政部公布的数据，2005年，中央财政超收部分的支出主要有：增加对地方税收返还、一般性转移支付、民族地区转移支付共328亿元；增加社会保障支出244亿元；增加教育科学支出26亿元；新增出口退税指标584亿元；消化供销社经营棉花政策性财务挂账90亿元。

　　但审计署最近几年针对中央部门的审计报告均指出，中央部门存在着结余资金数量过大，并成了当前预算管理的突出问题。

　　为此，国务院多次下文进行整顿，要求提高预算编制的准确性，防止在收入环节造成大量超收，从而在支出环节出现大量预算结余资金。

　　“压缩支出，也就意味超收的数额也会更大。”蒋大鸣说。

　　然而，从一般的经济发展周期规律来看，这种超预算收入增长显然是不能长期持续下去的。刘尚希分析指出，一般来说，收入具有很大的弹性，经济形势好，财政收入可能就会多，反之，收入就可能下滑，但财政支出是刚性的，往往必须保持连续性，不能因为财政收入形势的减少而减少。

　　同时，

　　“预算编低了，大家会质疑实际的超预算增长问题；预算编制偏高，一旦不能达到预期，财政支出不够花怎么办？所以左右为难。”有财政系统人士对记者说。

　　稳定基金：宏观经济平衡器

　　建立预算稳定调节基金，可以一定程度上扭转这一局面。专家们认为，在编制预算时可以按照正常规律，稍微比预计的经济增长水平高一点，万一最后没有达到预计，可以把预算稳定基金调入填补缺口；如果达到预期，经济增长和财政收入比较好，预算稳定基金就可以备而不用。

　　有知情人士透露，稳定调节基金会单设科目，安排基金时在支出方反映，调入使用基金时在收入方反映，专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口。

　　据介绍，这一基金在2007年财政预算中已经开始发挥效用。今年中央财政预算收入增幅高于税收计划420亿元，如果税收实际情况完不成预算收入，则通过调入中央预算稳定调节基金解决。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君则认为，预算稳定基金同样是对经济反周期调节的一柄利器。

　　他指出，国家经济和财政收入经常会面对的情况是：收入高增长的年份，一般也是经济形势比较好的一年。如果没有预算稳定基金，这些收入都会在当年安排支出，这样就会刺激经济的过热。而有些年份，由于经济或者自然灾害等原因，又可能会出现收入滑坡和支出的紧张、减少，从而加剧经济紧缩。

　　“有了稳定基金，政府的财政收支行为和收支就不再是随波逐流，可以增强财政的稳定性，防止产生一些浪费性的支出行为。”王雍君说。

　　纳入预算：防止“突击花钱”

　　值得注意的是，温家宝总理在3月5日的政府工作报告中特别强调，中央预算稳定调节基金的使用纳入预算管理，接受全国人大监督。

　　而按照我国现行的《预算法》，超收收入的安排使用由政府自行决定，不需要人大常委会的审查和批准，政府只需将执行结果向其报告即可，也就是政府对超收收入有较大的“自由裁量权”。“这就给中央和地方政府部门处理超收财政，留下了很大的操作空间。”中央财经大学财政系主任马海涛说。

　　而地方人大对于地方政府的财政超收，也处于监管失控的状态。

　　“一些政府部门到年终搞突击花钱，或把超收部分以奖金、福利的形式发掉了，但人大并不知道。”一位同时是全国

　　财政部科研所专家表示，拿2006年的超收来看，地方财政超收“几乎占了一半”，“支出模糊程度比中央部门还要严重，问题大多了”。

　　他透露，财政部的想法是，以后不光是中央预算稳定调节基金，所有的超收部门都要纳入预算管理，接受全国人大的监督。然后，再把这个预算管理改革推广到地方。

　　蒋大鸣则认为，地方财政超收如果纳入预算，比中央财政纳入预算意义更大，“因为地方财政更接近基层”。

　　“这次中央为地方合理支出预算超收起了个好头。”蒋大鸣表示。