慈善立法无缘本次全国人大会议

　　本报记者 勾新雨 实习记者 吴国金北京报道

　　呼声日渐高涨的慈善事业立法将无缘今年两会，2月28日，全国人大常委会委员、中国人民大学教授、中国社会保障研究中心主任郑功成在接受本报专访时表示，因为目前对慈善事业立法的认识还有分歧，立法工作有可能要等到下届人大会议。

　　目前，全国每年募集到慈善资源不到100亿元人民币，不到全国GDP的0.1%，而美国慈善公益团体掌控的资源高达美国GDP的8%-9%。

　　中华慈善总会的统计表明，我国拥有80%以上社会财富的富人对慈善事业的捐赠小于15%，与之形成强烈反差的是，我国却是世界上最大的

　　去年两会期间，全国政协委员、著名电视节目主持人杨澜提交了《关于加快中国慈善立法进程的建议案》，由此引起了公众对慈善立法的关注。

　　立法尚需时日

　　《经济观察报》：尽管社会上对慈善立法的呼声很高，但是立法推进并不顺利，是什么原因导致慈善立法迟迟没有被提上议程？

　　郑功成 ：就立法而言，根据国家发展需要与可能条件，是有一定的计划的，立法机关必须保证一些重要的或者发展进程中需要急切规范的立法项目优先出台，从这个意义上讲，为慈善事业立法虽然很重要，但在社会保险法、社会救助法等基本的社会保障法律还未制定之前，显然不可能将慈善事业立法摆到优先位置。同时，尽管大家对慈善事业立法的必要性有日益提升的认识，但是单独立法还是纳入正在制定中的社会救助法，认识上还有一点分歧。此外，立法工作有一个过程，它由起草部门起草，即民政部起草法律草案需要经过反复修改，认为成熟了才能提交到国务院法制办，经法制办协调修订完善后才能提交国务院常务会议审议，经国务院常务会议审议通过后才能由总理签署提交到 全国人大常委会审议，全国人大常委会对法律制定一般需要审议三次并做修订完善后才能获得通过。

　　目前，立法工作还处于民政部起草之中，它只是慈善事业立法的第一阶段，全国人大2007年安排的法律审议工作计划也未列入慈善事业立法，所以这一届人大是不可能讨论这部法律的。因此，慈善事业立法任务的完成尚需时日，不过，毕竟第一阶段的立法受到了重视，社会各界呼声很高，慈善事业正在进入一个迫切需要立法规范的大发展时期，所以，我预计下一届人大有望制定慈善事业法，较乐观的估计是2008年能够提交审议，2009年前将可能获得通过。

　　《经济观察报》：目前的慈善制度有哪些方面需要完善？

　　郑功成 ：我认为最主要的是进一步确立慈善机构的独立法律地位与慈善行为的规范。一方面，应当确保慈善机构真正成为独立的社团法人，不再需要所谓主管部门。另一方面，则是慈善活动急切需要规范，包括无序募捐、假义演以及一些虚假捐赠等，都需要法规制度禁止，任何人都可以募捐的无序状态急切需要规范。此外，免税政策急切需要落实，即捐赠中的免税需要有可供具体操作的依据而不是国家税务机关目前所采取的个案处理的做法。

　　企业慈善捐赠享受税收优惠的额度太小

　　《经济观察报》：您曾在一次公开的演讲中说，中国现行法制已经解决了慈善机构发展中的基本问题，依据何在？

　　郑功成：我的确认为中国现行法制已经解决了慈善机构发展中的基本问题。我这个论点不是随便说的，是有依据的。我们不妨看看中国现行法制对慈善机构的规制。当下，《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》三部法律法规，在对中国的慈善机构及其行为起着直接规范的作用。除此之外，中国还有20多条法令、法规、规章，约束着慈善机构的管理。

　　中国现行法制已经解决了慈善机构发展中的基本问题，我们应该肯定这一点。

　　《经济观察报》：那您为什么还矢志不渝地呼吁完善中国的慈善法制？是不是说现有的法制规范还存在很大缺陷？

　　郑功成：是的，缺陷不少。比如说，有关慈善机构的法制规范层次比较低。目前，真正管理规范慈善机构的法律依据还是 《社团登记管理条例》和《基金会管理条例》这两部行政法规。

　　比如说，现行法制要求慈善机构必须有业务主管单位，对慈善机构的独立法人地位也造成了损害。你想，当今的民营企业从诞生之日起，就没有主管单位。在北京，就有过慈善机构因为找不到主管单位而无法在民政部门登记，被迫以企业的面孔在工商行政管理机关登记成企业，这下麻烦了，慈善机构不仅需要募捐开展慈善活动，还要作为企业向税务机关承担纳税义务。你说，这样的规定对慈善机构是不是制约了慈善机构的发展？！

　　再比如说，慈善机构的运行经费缺乏法制规范。慈善机构要从事慈善活动，没有成本不行，工作人员不能没有工资福利，机构不能没有管理费用。在国外，一般都允许慈善机构从捐献中拿出一定比例的资金，维持慈善机构的正常运转，但中国的法规没有解决这个问题。只有中国红十字会一家，可以按照国际惯例从捐献资金中提取相应比例的行政费用，但其他慈善机构没有这种权力。怎么办？大家就采取变通措施。比如中华慈善总会，它有专门的创始基金，来解决经费问题。

　　最后，捐赠的税收政策，也没有法制化。慈善机构的钱财来源于佛教所说的“八方”，也就是说它的财政基础是社会各界的捐献，而中国现行法制对捐赠的税收优惠，在国家税法中体现得远远不够。你看看国务院颁布的《中华人民共和国所得税暂行条例》第6条第4款：纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。这一规定，实际上是将企业向慈善机构的捐赠能够享受税收优惠的额度，限制在年度应纳税额的3%以内。

　　政府与慈善机构应当是伙伴关系

　　《经济观察报》：去年秋冬季，民政部有关人士去江苏等地听取慈善机构对慈善立法建议的时候，我们曾听到“没事找事”的民间评论，认为慈善是靠道德来支撑的，不需要专门的慈善机构法。您为什么认为中国需要制定专门的慈善机构法？

　　郑功成：我是主张中国需要专门的慈善机构法的。在一个健全的社会里，合理的社会结构应当是由官方部门、营利部门与非营利部门组成的。非营利性的慈善机构是构成健康社会不可缺少的一分子，它所承担的特殊职责、所筹集的特殊资源、所采取的特殊分配方式，以及所发挥出来的特殊社会功能，均需要专门的法律规范。

　　《经济观察报》：您理想中的慈善机构法是什么样的？

　　郑功成：我想，一部专门的慈善机构法，或者说慈善事业法，内容众多。比如说，应当确立慈善机构独立的法人地位，还应该取消现行法制中要求慈善机构必须有业务主管单位的规定。慈善机构必须成为无主管的独立社团法人。其次，必须调整政府与慈善机构的关系。法律应当明确政府与慈善机构的关系是伙伴关系，慈善机构应当实行自治管理，并以自律为基础，以接受社会监督为主。最后，还必须强化对慈善机构违法行为的处罚机制。

　　来源：经济观察报网