上海镇保困局：发生在土地换社保资金链断开后

　　本报记者 张晓晖 上海报道

　　上海镇级财政正在承受越来越大的社保支付压力，原因在于2006年严厉的土地调控政策，让镇级政府经营土地获得的收入大为下降。而一直以来，上海各个镇是以经营土地的收入来支付本地失地农民的社保。

　　不久前的上海“两会”上，松江区人大常委会原主任张金泉在他提交的政协提案中写道：“由于土地政策的变化，各地提供的换镇保(即小城镇社会保险)的土地没有指标不能如数开发而变现，因此不少地方在支付镇保资金上都遭遇到了不同程度的困难。”

　　随后，在记者的采访中，松江区劳动和社会保障局一位官员承认镇保的资金支付遭遇到很大的困难。

　　困局

　　2004年，时任松江区区委书记的杨国雄拍板决定，从当年开始，松江全区自1987年以来的所有失地农民，均纳入镇保，人数总计12.59万。

　　而松江区为此付出的代价是53个亿的财政支出，计划在9年内付清，每年近6亿元。此时距离《上海市小城镇社会保险暂行办法》出台不足一年。

　　此前的2003年，由于房地产市场日趋白热化，大量土地被征，失地农民数目大幅增加，失地农民的社保问题日益突出。当年10月20日，《上海市小城镇社会保险暂行办法》出台，保险对象主要针对失地农民，该政策的实质即是“土地换社保”。

　　松江区政府在2004年宣布自掏53亿元，为12.59万失地农民缴纳镇保之后，当地形容这些农民开始享受城里人的“劳保待遇”，社保问题大为缓解。

　　松江区政府一位高层官员向记者表示，松江是上海所有区县中，三资企业最多的一个区，而且毗邻江苏昆山，美资、台资、港资企业相对集中，因此税收也在上海所辖的区县内名列前茅。2002年，松江区财政总收入为40.47亿元；2003年为57.92亿元，同比增长38.5%；2004年82.86亿元，同比增长43.1%；2005年更是跃升至124.15亿，同比增长49.6%。

　　然而到了2006年，一切都起了变化。新近公布的统计数据显示，2006年松江区财政总收入为129.69亿元，同比仅增收5.15亿元，增幅不足4%。

　　忧虑随之而来。

　　张金泉告诉记者，松江区的多半财政资金都用在了基础设施建设上。如上海市仅有的一座大学城，就在领导的力推下建在了松江。另外，松江区的新城建设目标是，在5年之内将原先12平方公里的城区，扩张至22.4平方公里。无疑，这需要巨大的财政投入。

　　此外，松江区花巨资建设的几大现代服务业将全部在世博会前夕完工，其中“4个50亿工程”尤为引人注目：辰山国家植物园，集休闲、旅游、科研于一体，投资50亿元；东方影视乐园，在花辰公路以北，与佘山相邻，投资50亿元；欢乐谷项目，深圳华侨城集团投资，2006年1月已经论证，投资50亿元；上海第一个地下五星级酒店，投资50亿元。

　　政府就像一家经营土地的公司，在极度的扩张中投入了所有的财政资金，而后续资金的保证仍然依赖于土地的转让。不巧的是，高速滚动的资金链卡在了2006年严厉的调控政策上。作为曾数次审议松江区一系列财政预算的原松江区人大主任，张金泉对此深有体会。

　　2003年至2006年，松江区的基建投资增速惊人，每年都保持两位数的增长。正是基建扩张透支了大部分土地转让所得。而遭遇土地严控之后，资金无法接续，镇保支付困局日显。

　　献策

　　上海社保由三部分组成：一是城镇社会保险，即城保；二为小城镇社会保险，即镇保；三是农村养老保险，即农保。

　　上海小城镇社会保险属于地方性政策，出台至今3年有余，旨在建立失地农民社会保障体系。政协委员、上海汇农股份有限公司副总经理王智勇表示，镇保可以使这些失地农民获得基本的生存权与发展权，又可以促进上海城市化与工业化的顺利进行。

　　镇保资金的支付困境不仅仅体现在松江，张金泉透露，在上海的其他区县同样存在不同程度的支付困难。

　　“这跟镇保的本质有关。”松江区劳动和社会保障局官员认为。“小城镇保险模式”的本质就是“土地换保障”。上海市《被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》规定，“谁用地，谁负责安置”。

　　“按照这一规定，所有的镇保资金，都由区财政支付，市里面没有管过。”张金泉说，“在2003年之前，由于不支付镇保，区政府的土地收益所得被预支用于其他领域，没有进行预留，这也造成目前镇保支付困难。”

　　松江区劳动和社会保障局官员表示，造成支付困难的原因有二：一是地方政府近年来的基建投入资金过大，而镇保暂行办法于2003年10月20日才付诸施行，前面土地转让所得已经用完，只有寄希望于后续土地开发；二是在土地严厉调控政策实行之前，大的基建项目依然纷纷上马，这加剧了镇保资金支付的压力。

　　针对镇保资金支付压力的缓解，张金泉在政协提案中建议：从现在起，在市、区(县)两级政府每年的预算中列入“镇保保障

　　事实上，并不是只有张金泉一位委员关注失地农民保障问题，上海“两会”上，至少有6个提案中涉及到这个问题。

　　民盟上海市委就提出“构建上海郊区一体化社会保障体系”的设想。该提案提出，当前上海社保体系中存在着明显的城乡差别，这种差别体现在保障水平、保障内容、保障机制等方面。如果这些问题得不到解决，将会影响城市整体功能的转型。而解决问题的关键在于：实行城乡一体化的郊区社会保障体系。

　　不过，松江区劳工和社会保障局上述官员则认为，如此一来，社保支付金额巨大，上海市级政府不可能为区级政府包揽，因为先前从土地上获得收益的是区县级政府。

　　政协委员、上海水务局高级工程师金忠贤则认为，随着经济持续多年的快速健康发展，上海已有能力构建具有普惠特征的社会保障体系。

　　来源：经济观察报网