住房保障产品发展选择

　　杨红旭

　　在市场经济体制下，总有部分中低收入家庭买不起房子，如果政府强制性实现家家都有产权房，无疑会破坏社会公平性和资源配置合理性

　　即便是欧美发达国家，部分家庭还须住在廉租房中，其占总家庭的比重约为十几个百分点，而我国即使廉租房制度启动最早的上海目前也仅为0.5%

　　按2003年政府规划，2020年我国全面小康时实现“户均一套房、人均一间房”。现在看来，这个目标定得有些高，在市场经济体制下，总有部分中低收入家庭买不起房子，如果政府强制性实现家家都有产权房，无疑会破坏社会公平性和资源配置合理性。即便是欧美发达国家，部分家庭还须住在廉租房中，其占总家庭的比重约为十几个百分点，而我国即使廉租房制度启动最早、建设相对比较成功的上海目前也仅为0.5%。

　　解决低收入和中低收入群体居住问题的根本途径是为他们提供合适的租赁住宅。这其中，又可细分为廉租房、公共租赁房、市场租赁房。需要解释的是，按2003年国家出台的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，廉租房是专门针对最低收入群体的，但至于如何界定，地方政府还是有一些操作空间的，所以同样是租赁公房，又可划分为廉租房和公共租赁房。如果把这二者统一为廉租房，应该也没什么问题，只是需要根据不同收入水平，制定不同的租金标准而已。至于所谓的市场租赁房，是通过政策补贴的方式，鼓励民营企业介入低租金租赁市场。

　　重点发展公共租赁房

　　大力发展公共租赁房，能够真正让住房保障落到实处，同时又不会干扰纯粹市场化的商品住宅市场，可能有效避免经济适用房实际操作中的种种弊端。从我国实际情况出发，重点推进公共租赁房制度建设，首先要适当扩大对象覆盖范围。

　　按目前标准，即使只考虑“低保”一个门槛，可以享受廉租房福利的人口约为城镇总人口的4%，若再加上“住房困难”这一关卡，比例就更小了。因此，有必要把居住比较困难、又非低保户的低收入家庭纳入廉租房体系。比如，《上海市住房建设规划(2006-2010)》中，已明确计划将把享受廉租房的家庭由现在的2.2万户增加到10万户。除此之外，还有占全国城镇总户数20%左右的中低收入家庭，这些家庭既买不起商品房又享受不到廉租房。

　　再则要适度把常住本地的低收入外地户籍人口纳入公共租赁房体系中来。中国城市化正以每年1%~1.5%的速度推进，大量农村务工人员和外地城镇户口人员长期工作生活于城市，但目前中国大城市的户籍制度严格，导致外来人口出租房聚集区大量出现，北京这种现象比较明显。从缩小城乡差距、缩小贫富差距、构建和谐社会的角度考虑，应该逐步把这些低收入的外来常住人口的租房问题解决掉。

　　其次，要进一步完善公共租赁房的运作机制。第一，加大公共租赁房的建设力度。目前，租赁补贴、租金核减的比例远比实物配租大，但政府可供租赁的公房数量非常有限。政府除了考虑收购旧房外，还要通过建设新房来增加储备，比如英国、新加坡和香港地区的公屋制度就是如此。第二，政府还可鼓励企业参与进来，美国、瑞士、日本等许多发达国家采用这种形式，国内万科第一个廉租房项目已在深圳开工。第三，设立专项基金，公共租赁房具有公益性质，必须有稳定的发展基金。第四，要进一步加强公共租赁房的管理，由于享受公共租赁房的居民的收入水平是动态的，所以要对其进行资格的审核工作，促进其流动性，严防出现“猫腻”现象。

　　经济适用房封闭式运行

　　针对社会中低收入者的住房问题，许多发达国家和地区都制定带有保障成分的公共住宅制度。美国称为 “社会住宅”，新加坡叫做“政府组屋”，香港地区谓之“公屋”，与中国内地的经济适用房性质有一定类似，最大的不同点在于上述国家和地区是租售并举，而中国内地经济适用房以前只售不租。由于各国经济发达程度和福利水平差别较大，其对住房保障制度的重视程度也不一样。发展中国家如巴西、墨西哥、泰国、印度等国家都比较被动，即使有相关的政策也缺乏执行力度；发达国家如日本、美国和多数西欧国家及我国的香港地区比较重视；荷兰、德国、瑞典、新加坡等少数高福利发达国家非常重视，如新加坡目前的“政府组屋”所占全国住宅的比例高达80%以上。这些国家的公共住宅由政府直接建设或引入企业政府参建，部分出售部分出租。根据我国现阶段的经济发展水平和住宅市场的发展现状，应对经济适用房采取以下策略。

　　首先，适当弱化经济适用房制度。考虑到我国的经济发展水平和国力，不能盲目追攀发达国家标准，占住宅供应总量的比重控制在10%~15%比较合适。向公共租赁房、二手旧房、普通商品房方向分化一部分中低收入者的住房需求。一方面，把一部分买不起普通商品房的人纳入公共租赁房体系(包括廉租房)，使公共租赁房比重升至15%~20%；另一方面，引导一部分人去买二手旧房或普通商品房，当然，要通过减免税费、减免贷款利息、增加购房补贴等措施提高这部分人的购买力，这样也有助于扩大内需，从而使普通商品房(可以部分实行限价)的比重保持在45%~55%，剩余约20%份额留给商品房(中高档房)市场。这样一个“阶梯式”的住房供应体系比较符合我国当前的实际情况。

　　其次，实行封闭式运行。保障落不到实处，是经济适用房最被民众诟病的地方，在我国住房保障没有法治化的情况下，只要存在获利的可能性，部分富人总归有办法从中掠食。如果实行封闭式运行，就能斩断获利链条。现在相关规定是五年内不准出售，所谓封闭式运行就是无论何时，业主只能转售给政府，售价由政府控制，原则是确保业主不能牟利，所空房源由政府向其他符合保障标准的居民进行二次和多次分配。

　　再次，租售并举。虽然2004年出台的《经济适用房管理办法》，已改变以往经济适用住房只售不租的做法，实行租售并举，但执行中基本上都是出售。原因在于出租会增加政府的管理和运营成本，运作起来比较麻烦。有两种路径可以选择，一种是由企业运作，比如万科目前在深圳开发的一个项目；另一种是由政府运作，可考虑与廉租房制度接轨，或者按廉租房标准出租，或者以高于廉租房标准的租金出租。

　　其四，其他措施。诸如严控供应对象、缩小户型面积、规范管理流程、杜绝权力寻租等，都须进一步加强和完善。

　　适度发展限价商品房

　　今年5月份九部委联合出台的“十五条细则”中，明确界定：“凡新审批、新开工的各类住房，套型建筑面积90平方米以下的住房面积所占比重，必须达到年度新审批、新开工商品住房总面积的70%以上；保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应，土地的供应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。”可简称之“双限双竞”。与经济适用房相比，政府对限价房的补贴较少，利用市场机制的程度较大，在一定程度上可以满足部分中等收入和中低收入群体的购房需求，带有一定住房保障色彩。

　　但是，从各地出台的“十一五”住房建设规划中看，绝大多数地方只落实了“90/70”的政策，而没有明确要求限房价。目前，仅有广州、北京、成都等少数城市在进行限价房方面的尝试。事实上，限价房政策确实存在许多复杂因素，房价是一个非常敏感的市场要素，关系到整个住宅市场发展，中央的政策也只是一个思路和方向，实际操作中存在着许多难点，这需要地方政府发挥执政智慧和大胆尝试。

　　发达国家类似的经验很多，如英国、美国和近期的法国，在出让住宅用地时明确规定

开发商要建一定比例的房子，以低于市场价的价格租售给中低收入群体。至于具体比例，美国各州不太相同，多数州规定这部分房源面积须占项目总建筑面积的15%左右。因此而言，限价房所占比重应大幅降低，笔者认为初级阶段可控制在10%以下，待成熟发展之后，动态保持在10%~30%之间比较合理，各个城市财政收入和住宅建设情况不同，允许限价房在发展规模上存着一定差异。

　　(作者为上海易居

房地产研究院发展研究所分析师)