公共财政支出必须以公共需要为基准

　　公共财政的公共性，既然以“满足社会公共需要”为标准，当然要求政府行政机关为人民服务、为社会服务。因此，服务的观念必然取代“管”的观念，政府的职能也要随之改变

　　法治观察

　　本报特约评论员 刘莘

　　近日，在国务院第五次廉政工作会议上，甘肃省兰州市财政局违规建设面积严重超标的综合办公楼受到了通报批评。差不多同时，湖南省政府办公厅下发了《加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知》，湘潭市5个职能部门紧接着又联合发文，要求政府部门为流浪乞讨病人提供医疗救治，并为他们买单。表面看来，笔者说的这两件事好像有些南辕北辙，根本不搭界，但实际上它们却有着密切的关联性，即都直接相关着公共财政这个主题。

　　兰州市财政局的违规建设，从财政上说，是滥用了财政权力，也就是铺张浪费了公共财政的金钱；而湘潭市有关部门的举措之所以让人们叫好，是因为人们赞成将公共财政用于救助真正需要救助的弱势群体。这两件事共同提出了一个问题：公共财政应当支付哪些项目和不应当支付那些项目，简言之，公共财政的范围界限在哪儿？

　　近年来频频见诸于报端的“公共财政”概念，相对于我们过去的“国家财政”概念，主要区别在于国家财政强调的是国家对资源的有计划配置；而“公共财政”则强调的是财政支出以公共需要为基准。“满足社会公共需要”的事务具有以下特征：一是代表全社会共同利益和长远利益的事务；二是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务。只有满足公共需要的事务，财政才应提供资金支持。可见，公共财政的支出标准是“公共”，如果什么事项不属于“公共”范围，或者像兰州市财政局盖超标楼这样的事，已经超出了保证国家机构正常运行的范围，人们就会说这项支出是不适当的。反之，救助流浪乞讨人员这类事情，满足了社会公共需要，人们就会认可这样的财政支出的公共性。

　　公共财政的公共性，既然以“满足社会公共需要”为标准，当然要求政府行政机关

为人民服务、为社会服务。因此，服务的观念必然取代“管”的观念，政府的职能也要随之改变。新年伊始，各地纷纷传来与兰州类似的消息：浙江省提出，新增财政收入的三分之二“投向民生”；上海市明确提出，公共财政支出安排应本着“先用于民生改善”的原则，上海市委主要负责同志更直截了当强调“民生是否改善，不仅要看人均收入，更要看低收入人群的所得是否逐年增加”……应该说，这都是十分可喜的现象，因为这些现象表明，越来越多的地方开始注重公共财政的这种公共性了。

　　但为这些努力喝彩的同时，我们还应当认识到，这还需要通过制度来保障公共财政的公共性。包括最重要的公共财政决策，主要通过权力机关审批政府预算和决算体现出民意，相应的财政预决算制度应当进一步细化、完善。正像有识之士指出的那样，我们只说“取之于民、用之于民”是不够的，要理解“取”和“用”这两个过程民主化的重要性，因此公开、透明，公众参与都是十分必要的。另外，公共财政还要接受群众的监督制约。

　　英国诺丁汉大学中国研究所教授郑永年去年9月曾在新加坡《联合早报》上撰写了题为“公共财政制度和中国政治改革”的文章，认为中国面临诸多问题，如收入分配不公、党政官员腐败、政府权威减弱等，都与中国公共财政制度的不完善有很大的关联。并因此认为从公共财政切入，是中国改革走到目前最好的路径选择。其实不止是他提到的问题，包括目前普遍的执法不力这个严重问题，也是和公共财政改革直接相关的。例如收支两条线、罚执分离都是为了切断行政机关与利益的直接关系，但是现在执行得不好，主要是因为我们的财政还不能以公共需要来决定支出，不能将执法所需的经费足额、到位、及时地拨付给执法机关。如此看来，公共财政改革是箭在弦上，以公共性缔造我们的公共财政更是迫在眉睫了。

　　作者为中国政法大学行政法教授博士生导师