上海政协委员:监控政府预算外资金

　　上海报道 本报记者 陈欢

　　"要加强对预算外资金的监控,否则隐患无穷。"上海市政协委员鲍沫西在今年的上海"两会"进行分组讨论时掷地有声地说。

　　其实这是一个老问题。

　　2005年,蒋洪等十位上海市人大代表就曾经建议要进一步提高财政透明度,公开政府行政部门、社保基金、国企的资产负债和盈亏状况,公开预算外收支的综合信息,建立审计结果公告制度等。

　　直到现在,每年的"两会"上,财政局依然只做预算内预决算报告,政府预算外收支情况,依然是个谜团。

　　但是,在社保案发生之后,对政府预算外收支的关注度显然超过往年。如鲍沫西发出的声音,在"两会"上反复响起。

　　1650亿的负债

　　到2010年,上海要建成12条轨道交通线路,总里程达到400公里,这几乎是无人不知的事实。但很少有人知道,这么大规模的基础建设,需要多少资金投入?答案是惊人的。

　　"到目前为止,轨道交通建设已在各银行落实的贷款数额达到1650亿,建设资金问题已经解决。"这是2006年年底视察上海市轨道交通建设的情况通报和座谈会上,主管部门通报的数字。

　　1650亿是什么概念?2006年全年,上海市全市财政收入1600亿。也就是说,一年的财政收入全部拿来建设轨道交通还不够。

　　上海市建纬律师事务所主任朱树英在她的提案中问道:"虽然建设资金问题已经解决。问题在于银行的贷款肯定是要归还的,主管部门并未同时介绍这1650亿元的贷款归还有无计划?准备在多少年内还清?还贷的计划和资金来源是否也已落实?还款的资金来源和渠道是什么?"

　　事实上,这1650亿仅仅是政府庞大负债的冰山一角,近几年来,上海的重大市政工程项目,无不负有高额债务。

　　"以少量的资金启动,注册项目公司,然后通过银行借款解决大部分资金问题,这是上海惯常的模式。"上海市一位决策咨询专家表示。

　　以上海的2006年1号工程洋山港为例,总投资超过2000亿,一期投资130亿,其中,洋山港的投资载体——项目公司同盛集团在洋山港一期的总投资仅61亿元,其余大部分是银行资金。2006年,像洋山港这样的上海市重大项目,一共有36个,从2001年至今,上海的市政建设,基本都保持在每年40个左右的规模。

　　"这些项目对银行虽然有抵押质押,但是这种抵押质押往往很难变现,因此银行一般把这些项目当作信用贷款来操作,实际上是以政府信用为担保。"上海市一位工行人士说。

　　预算外收支

　　2006年,上海财经大学教授胡怡建曾经想做一个课题——上海市财政实证研究,收集了一段时间资料后,他放弃了。"搞不清楚的谜太多,比如政府负债,包括直接借债,也包括担保借债,总盘子有多大,算不清楚。而政府负债,仅仅是预算外收支的一小部分而已。整个预算外收支的情况,第一不公开、第二口径不统一,根本厘不清。"

　　政府预算外收支的透明度问题,今年"两会"上遭到诸多市政协委员发难。现在每年在两会上报告的预决算情况,仅仅是

增值税、营业税、所得税等地方政府税收收入和少量非税收入。2006年上海市全年财政收入1600亿。但这个数字仅仅是政府每年总收入的一部分,更大头的,是预算外收入。

　　政府的收入分几块,最透明的一块是税收收入,其他的包括非税收收入,比如公路费、公用事业附加费等等;还包括政府直接掌握的预算外收入,政府非财政性收入等等。比如国有企业的盈利,公安、交通等部分的罚款收入,以及上海的车牌税收入等等。

　　"这其间,最大头的一块,就是政府非财政性收入,具体说来,就是国有资源收入,比如土地出让收入。"胡怡建表示。

　　按照国家规定,土地出让金中5%上交中央政府,5%用于轨道交通建设资金,剩下的大头90%,市区财政各拿一半,各拿45%。

　　"我不能告诉你每年的土地出让金到底有多少,能说的,都写在报告里面了。"上海市财政局一位高级官员如是回答记者的提问。

　　透明度难题

　　事实上,上海之所以能发展如此之快,一个重要的原因就是因为有大量的预算外收入在支撑。

　　"上海和其它地方最大的不同点,一是政府手里掌握了大量的国资,有国资收入,二是上海的土地值钱,土地增值快。"前述决策咨询专家说。

　　"现在的情况是凡是怎么收钱都是政务公开,走进税务局一看,哪项收多少,告示上写得明明白白,但是怎么用钱都不公开,每年'两会'上都提预算外收支公开的提案,但是这么多年没有进展。"一位上海市人大代表抱怨说。

　　事实上,2006年掀起轩然大波的社保基金,就是政府预算外收入的一部分。"在社保资金案中,要吸取教训,避免资金运作违反国家的政策导向,政府应从基金操作中脱离出来,还基金以独立身份,也要加强社保资金外其他各项基金和预算外资金的监管力度。"上海市政协委员李世耀说。

　　市政协委员钟修身则建议,不仅社保基金,医保基金和

住房公积金都要加强监管,向人大、政协或全社会公布,增加透明度。

　　"报告提到要提高透明度,这很好,我认为阳光是最好的反腐剂,减少阳光下的阴影和漂亮的黑盒子,形成新的机制才是反腐防贪的根本之道。"政协委员严诚忠说。

　　"现在彻底公开预算外收支情况确实有难度,因为分散在不同的口子,没有合在一个财政专户里面,但是有些地方已经有一些好的探索,比如湖南就成立了非税收入局,把非税收入统一起来。"胡怡建介绍说。